<<< Toate categoriile

Cauza Dhahbi c. Italiei. Obligația instanței de a-și motiva refuzul de a efectua o trimitere preliminară la Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Încălcarea art. 6 par. 1 din Convenție


JurisClasor CEDO - Iulie 2014, 31

Printr-o hotărâre pronunțată la 8 aprilie 2014, în cauza Dhahbi c. Italiei, cererea nr. 17120/09, CEDO a constatat că Italia a încălcat art. 6 par. 1 (dreptul la un proces echitabil) și art. 14 (intedicția discriminării) combinat cu art. 8 din Convenție (dreptul la respectarea vieții private și de familie), întrucât instanțele au nesocotit obligația de a-și motiva refuzul de a efectua o trimitere preliminară la Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a se determina dacă Acordul de asociere între Uniunea Europeană și Tunisia permitea privarea unui lucrător tunisian de a obține, de la autoritățile italiene, o indemnizație de sprijin al familiei, precum și pentru că reclamantul a fost tratat de o manieră diferită față de lucrătorii din statele membre ale Uniunii Europene, fără o justificare obiectivă și rezonabilă.

Reclamantul, care a dobândit ulterior și cetățenia italiană, era la momentul faptelor cetățean tunisian, stabilit în Italia, în baza unui permis de ședere și de muncă regulat. A fost angajat de societatea A. și asigurat la Institutul Național de Securitate Socială (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – INPS). Familia sa era compusă din soție și patru copii minori, iar veniturile din anul 1999 s-au ridicat la 30.655.000 lire italiene (ITL), aproximativ 15.832 EUR.

La 24 mai 2001, reclamantul a formulat acțiune pe rolul Tribunalului din Marsala, pentru a obține plata indemnizației de sprijin familial (assegno pe nucleo familiare), în conformitate cu art. 65 din Legea nr. 448/1998. În acest temei, indemnizația respectivă era acordată familiilor formate din cetățeni italieni rezidenți în Italia, având cel puțin trei copii minori, atunci când venitul lor anual era mai mic decât sumele indicate în tabelul anexat la Decretul-lege nr. 109 din 31 martie 1998 (spre exemplu, 36.000.000 lire italiene - aproximativ 18.592 EUR - pentru familii compuse din cinci persoane). Reclamantul a considerat că, deși nu avea cetățenie italiană, cum prevedea Legea nr. 448/1998, trebuia să primească indemnizația în temeiul Acordului de asociere între Uniunea Europeană și Tunisia - numit și "Acordul euro-mediteranean" - ratificat de Italia prin Legea nr. 35/1997.

Prin hotărârea din 10 aprilie 2002, Tribunal din Marsala a respins acțiunea. Reclamantul a formulat apel, solicitând, printre altele, efectuarea unei trimiteri pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), pentru a se stabili dacă art. 65 din Acordul euro-mediteranean permitea să se refuze plata indemnizației de sprijin familial unui lucrător tunisian, conform art. 65 din Legea nr. 448/1998.

Prin decizia din 21 octombrie 2004, Curtea de Apel din Palermo a respins apelul reclamantului. Instanța a observat că, fiind întemeiată exclusiv pe veniturile și situația familială a beneficiarilor, indemnizația solicitată reprezenta un drept de asistență socială (assistenza sociale). Aceasta a fost inițial concepută numai pentru cetățenii italieni, fiind apoi extinsă la toți cetățenii Uniunii Europene. Însă Acordul euro-mediteranean în cauză prevedea doar prestații de pensie (prestazioni previdenziali) și, prin urmare, nu se aplica pentru indemnizațiile acordate în baza art. 65 din Legea nr. 448/1998.

Reclamantul a formulat recurs la Curtea de Casație, reiterând solicitarea de a se trimite o întrebare preliminară CJUE. Prin decizia din 15 aprilie 2008, depusă la grefă la 29 septembrie 2008, Curtea de Casație a respins recursul. În motivare, Curtea de Casație a observat mai întâi că art. 64 par. 1 și 2 din Acordul euro-mediteranean prevedea, printre altele: "1. Fiecare stat membru acordă lucrătorilor de cetățenie tunisiană angajați pe teritoriul său un regim caracterizat prin lipsa oricărei discriminări pe motiv de cetățenie în raport cu resortisanții proprii în ceea ce privește condițiile de muncă, salarizare și concediere. 2. Orice lucrător tunisian poate întreprinde o activitate profesională salariată pe teritoriul unui stat membru, cu titlu temporar, conform prevederilor par. 1, în ceea ce privește condițiile de muncă și salarizare."

Constatând că textul în sine se referă în mod explicit la relațiile de muncă, precum și elementele acestora, Curtea de Casație a dedus că se aplică doar pensiilor, iar nu și indemnizațiilor precum aceea pretinsă de reclamant, de care cetățenii tunisieni care locuiesc în Italia nu beneficiază. Această interpretare a fost, de asemenea, confirmată de art. 65 par. 1 și 2 din Acordul euro-mediteranean, care menționa "pensiile de boală și maternitate, invaliditate, limită de vârstă, de urmaș, accidente și boli profesionale, ajutoarele de deces, de șomaj și prestațiile familiale". Curtea de Casație a subliniat că interpretarea sa nu se întemeia numai pe referirea din text la "securitate socială" (previdenza sociale), ci, așa cum a indicat CJUE, pe elementele constitutive ale fiecărei prestații. Hotărârea a fost comunicată reclamantului la 2 octombrie 2008.

Reclamantul a invocat încălcarea art. 6 par. 1 (dreptul la un proces echitabil) și art. 14 (intedicția discriminării) combinat cu art. 8 din Convenție (dreptul la respectarea vieții private și de familie), întrucât Curtea de Casație a nesocotit obligația de a-și motiva refuzul de a efectua o trimitere preliminară la Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a se determina dacă Acordul de asociere între Uniunea Europeană și Tunisia permitea privarea unui lucrător tunisian de a obține, de la autoritățile italiene, o indemnizație de sprijin al familiei și pentru că a discriminat față de lucrătorii din statele membre ale Uniunii Europene.

În observațiile sale suplimentare din 17 ianuarie 2014, Guvernul a invocat, pentru prima dată, neepuizarea căilor de recurs interne. S-a susținut că, în cazul în care Curtea de Casație a aplicat greșit doctrina actului clar și a încălcat obligația de a trimite o întrebare preliminară CJUE, reclamantul poate introduce o acțiune în răspundere delictuală împotriva statului în fața instanțelor civile, invocând hotărârile CJUE Köbler (30 septembrie 2003, cauza C-224/01) și Traghetti del Mediterraneo (13 iunie 2006, cauza C-173/03). Astfel de acțiuni sunt, de obicei, examinate amplu de instanțele naționale.

Curtea reamintește că, în conformitate cu art. 55 din Regulament, dacă pârâtul stat parte contractantă intenționează să ridice o excepție de inadmisibilitate, trebuie să facă acest lucru, sub condiția ca natura excepției și circumstanțele sale să permită, în observațiile scrise sau orale cu privire la admisibilitatea cererii (N.C c. Italiei [MC], nr. 24952/94, par. 44). În această cauză, Guvernul nu a ridicat nicio obiecție de neepuizare a căilor de atac interne, în observațiile sale din 9 octombrie 2013 cu privire la admisibilitatea și fondul cauzei (în care, dimpotrivă, a afirmat că hotărârea pronunțată de Curtea de Casație reprezintă "epuizarea căilor de atac interne"), iar chestiunea neformulării de reclamant a unei acțiuni în răspundere delictuală împotriva statului a fost prezentată pentru prima dată în observațiile suplimentare. Guvernul nu a oferit nicio explicație pentru această întârziere și Curtea nu a constatat că vreo circumstanță excepțională pentru a renunța la obligația de a ridica orice excepție de inadmisibilitate. Rezultă că Guvernul este decăzut din dreptul de a invoca neepuizarea căilor de recurs interne.

Reclamantul a afirmat că, în măsura trebuia să decidă ca o instanță de ultim grad, Curtea de Casație trebuia să efectueze o trimitere preliminară în caz de îndoială cu privire la interpretarea dreptului Uniunii Europene. Reclamantul a susținut că a citat hotărârea prin care CJUE a recunoscut un efect direct principiului nediscriminării în materie de securitate socială inclus în Acordul dintre Uniunea Europeană și Regatul Maroc (și în alte acorduri încheiate de Uniunea Europeană cu statele maghrebiene - cauza Kziber, C-18/90, hotărârea din 31 ianuarie 1991). Această jurisprudență, dezvoltată inițial în cadrul acordurilor de cooperare, era pentru reclamant "pe deplin de transpus" dispozițiilor relevante ale acordurilor de asociere. CJUE, de asemenea, a adăugat că interpretarea era în concordanță cu dispozițiile art. 14 din Convenție și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. În plus, interpretarea noțiunii de "securitate socială" făcută de CJUE, era, în opinia reclamantului, suficient de largă pentru a acoperi prestațiile de asistență socială. În aceste condiții, reclamantul consideră că nu putea fi ignorată de Curtea de Casație o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Reclamantul a adăugat că instanța supremă nu a oferit niciun motiv pentru refuzul de a efectua trimiterea preliminară și nu ar fi înțeles dimensiunea "personală" și "materială" a nediscriminării, care sunt noțiuni distincte. Calificarea indemnizației în cauză ca aparținând "asistenței sociale" a fost realizată numai cu referire la dreptul intern, iar nu în baza unor criterii elaborate de CJUE (spre exemplu, caracterul legal și ambivalent al prestației și riscurile enumerate de art.4 par.1 din Regulamentul nr. 1408/71).

Astfel, domeniul de aplicare ”comunitar” al acestei operațiuni de calificare a fost ignorat, susține reclamantul. O analiză a dreptului Uniunii Europene și jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene arată că prestațiile "necontributive" și finanțate de stat nu pot fi excluse în mod automat din domeniul de aplicare al nediscriminării stabilite prin acord (reclamantul citează, spre exemplu, cauza Yousfi, C-58/93, hotărârea din 20 aprilie 1994 privind acordarea unei indemnizații de invaliditate; cauza Comisia c. Greciei, C-185/96, hotărârea din 29 octombrie 1998 privind diferitele categorii de prestații pentru "familiile numeroase"; cauza Hughes, C-78/91, hotărârea din 20 iunie 1990 având ca obiect "familia credit" britanică). În opinia reclamantului, referirea sa la această jurisprudență ar fi trebuit să determine Curtea de Casație să includă, prin analogie, indemnizația pretinsă în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71 sau să solicite CJUE să se pronunțe cu privire la natura acestei indemnizații speciale.

Reclamantul, de asemenea, a luat act de faptul că art. 13 din Legea nr. 97/2013 (intrată în vigoare la 4 septembrie 2013) prevede extinderea indemnizației stabilite prin art. 65 din Legea nr. 448/1998 la resortisanții statelor terțe care dețin un permis de ședere de lungă durată. Prin decizia nr. 133/2013, Curtea Constituțională a stabilit că este nerezonabilă și incompatibilă cu principiul egalității în fața legii condiția reședinței de cinci ani pe teritoriul unei regiuni pentru plata unei alocații regionale având un obiect asemănător.

Guvernul a susținut că instanța supremă a examinat în mod special domeniul de aplicare al acordului euro-mediteranean și a considerat că indemnizația pentru familiile cu cel puțin trei copii minori nu putea intra în conceptul de securitate socială, chiar într-un sens mai larg decât cel oferit de dreptul Uniunii Europene. Curtea de Casație a considerat drept clară prevederea ce trebuia interpretată. Astfel, Guvernul consideră că aceasta și-a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul art. 6 par. 1 din Convenție.

Curtea reamintește că în cauza Vergauwen c. Belgiei (decizia de inadmisibilitate din 10 aprilie 2012, nr. 4832/04, par. 89-90), a stabilit următoarele principii:

- art. 6 par. 1 din Convenție instituie în sarcina instanţelor interne o obligaţie de motivare cu privire la dreptul aplicabil a deciziilor prin care acestea refuză să adreseze o întrebare preliminară, cu atât mai mult când dreptul aplicabil nu admite un astfel de refuz decât cu titlu de excepţie;

- atunci când Curtea este sesizată cu privire la încălcarea art. 6 par. 1 din Convenție, sarcina saconstă în a se asigura că hotărârea de refuz criticată în faţa sa este însoţită în mod corespunzător de o astfel de motivare. Aşadar, deşi îi revine sarcina de a iniţia în mod riguros această verificare, nu îi revine sarcina de a judeca erorile pe care le-ar fi comis instanţele interne în interpretarea sau aplicarea dreptului relevant;

- în cadrul specific al celui de-al treilea paragraf al art. 234 CE (art. 267 TFUE), aceasta înseamnă că instanţele naţionale ale căror hotărâri nu sunt susceptibile de o cale de atac în dreptul intern care refuză să sesizeze Curtea de Justiţie cu titlu preliminar cu o întrebare privind interpretarea dreptului Uniunii Europene adresată în faţa lor, sunt obligate să îşi motiveze refuzul cu privire la excepţiile prevăzute de jurisprudenţa Curţii de Justiţie. Trebuie, aşadar, să indice motivele pentru care acestea consideră că întrebarea nu este relevantă, că dispoziţia de drept al Uniunii Europene în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii de Justiţie sau că aplicarea corectă a dreptului Uniunii Europene se impune cu o evidenţă care nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.

În prezenta cauză, reclamantul a solicitat Curții de Casație să sesizeze CJUE cu întrebarea preliminară necesară pentru a ști dacă art. 65 din Acordul euro-mediteranean permitea refuzul acordării unei indemnizații de sprijin familial unui lucrător tunisian, conform art. 65 din Legea nr. 448/1998. Decizia sa nefiind supusă vreunei căi de atac în dreptul intern, Curtea de Casație avea obligația de a justifica refuzul de a efectua trimiterea în lumina excepțiilor prevăzute de jurisprudența CJUE.

Curtea a examinat decizia Curții de Casație din 15 aprilie 2008, fără a găsi nicio referire la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de reclamant și nici motivele pentru care a considerat că nu era nevoie ca întrebarea ridicată să fie trimisă CJUE. Motivarea hotărârii judecătorești în litigiu nu permite să se determine dacă această problemă a fost considerată nepertinentă, clară sau în legătură cu o dispoziție clarificată sau deja interpretată de CJUE, sau dacă a fost pur și simplu ignorată (a se vedea, a contrario, Vergauwen, par. 91, în care s-a constatat justificarea în mod corespunzător a refuzului de a trimite întrebări de Curtea Constituțională din Belgia). În această privință, Curtea a observat că motivarea Curții de Casație nu conține vreo referire la jurisprudența CJUE.

Această constatare este suficientă pentru a concluziona că a fost încălcat art. 6 par. 1 din Convenție.

Curtea a constatat și încălcarea art. 14 (intedicția discriminării) combinat cu art. 8 din Convenție (dreptul la respectarea vieții private și de familie), întrucât reclamantul a fost tratat de o manieră diferită față de lucrătorii din statele membre ale Uniunii Europene, fără o justificare obiectivă și rezonabilă, acesta plătind contribuții de asigurare, iar cetățenia neputând fi un criteriu exclusiv pentru diferență.