Scurte observaţii cu privire la dreptul de acces la instanţă după pronunţarea hotărârii CEDO în cauza Georgel şi Georgeta Stoicescu împotriva României
JurisClasor CEDO - August 2011, 31
Autor: Roxana Lăcătuşu
Categorie: Articole de specialitate
Prin hotărârea pronunţată la data de 26 iulie 2011 în cauza Georgel şi Georgeta Stoicescu c. României (cererea nr. 9718/03), Curtea Europeană a Drepturilor Omului aduce în discuţie o serie de principii în ceea ce priveşte dreptul de acces la instanţă prevăzut de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu o relevanţă deosebită în dreptul intern, pe care o vom analiza în cele ce urmează.
- Prezentarea pe scurt a situaţiei de fapt
După ce la data de 24 octombrie 2000 reclamantei Georgeta Stoicescu îi este periclitată foarte grav starea de sănătate ca urmare a unui atac al cîinilor vagabonzi în faţa casei sale din municipiul Bucureşti, în urma căruia a devenit invalidă, aceasta, reprezentată de soţul său, introduce la 10 ianuarie 2001 acţiune pentru despăgubiri împotriva Primăriei Municipiului Bucureşti.
Acţiunea a fost introdusă împotriva Primăriei Municipiului Bucureşti deoarece, în conformitate cu emblema de pe ştampila utilizată pe o scrisoare din partea Agenţiei de Control al Animalelor (Administraţia pentru Supravegherea Animalelor - ACA), acesta din urmă era un organism sub autoritatea Primăriei.
La prima înfăţisare în justiţie, judecătoria a constatat că d-na Stoicescu nu a plătit taxa de timbru şi a dispus ca aceasta să plătească suma de 6.145.000 ROL (250 EUR). Această sumă reprezenta venitul lunar al familiei Stoicescu pe patru luni. Reclamanta a plătit numai 500.000 ROL (20 EUR), împrumutaţi de la diferite cunoştinţe. La 6 martie 2001, instanţa a anulat actiunea civilă pe motivul neplăţii integrale a taxei de timbru. Hotărârea a fost atacată cu apel de către reclamantă.
La 19 iunie 2001, Tribunalul Bucureşti a admis apelul formulat de reclamantă împotriva hotărârii din 6 martie 2001. Tribunalul a considerat că prima instanţă trebuia să soluţioneze cauza în limitele taxei judiciare plătite şi că, în orice caz, partea era scutită, prin lege, de plata taxei pentru acest tip de acţiune. Pe fondul cauzei, instanţa a apreciat că ACA, un organism public aflat în subordinea Primăriei Municipiului Bucureşti, nu a luat toate măsurile necesare pentru a evita punerea în pericol a vieţii a populaţiei şi pentru a proteja sănătatea şi integritatea lor fizică, încălcând, astfel, dispoziţiile Deciziei Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 38/1996. Potrivit acestei decizii, ACA avea obligaţia de a captura, controla şi steriliza toţi câinii fără stăpân în scopul de a preveni orice pericol cu privire la viaţa, sănătatea şi integritatea fizică a populaţiei. Tribunalul a dispus obligarea Primăriei Municipiului Bucureşti să plătească reclamantei daune morale.
La 17 decembrie 2001, Curtea de Apel Bucureşti a admis recursul şi a respins acţiunea reclamantei pe motiv că aceasta a fost depusă împotriva unei părţi care nu avea calitate procesuală pasivă. Instanţa a constatat că ACA a fost creată prin Decizia nr. 38/1996 a Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi că, în consecinţă, împotriva acestei din urmă instituţii reclamanta ar fi trebuit să introducă acţiunea.
La 28 iunie 2002, reclamanta, reprezentată de soţul ei, a depus o nouă acţiune civilă, solicitând daune de 50.000.000 ROL (2.000 EUR) de la ACA şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
La 3 decembrie 2002, judecătoria a respins acţiunea, considerând că pârâtul Consiliul General al Municipiului Bucureşti nu avea calitate procesuală pasivă. În ceea ce priveşte pârâta ACA, instanţa a constatat că, la data de 31 octombrie 2001, Consiliul General al Municipiului Bucureşti a adoptat Decizia nr. 287/2001, prin care ACA a fost închisă şi competenţa de control a câinilor fără stăpân a fost transferată către primăriile de sector.
Printr-o hotărâre irevocabilă din 13 martie 2003, Curtea de Apel Bucureşti a respins recursul reclamantei şi a menţinut sentinţa primei instanţe.
- Incapacitatea instanţelor de a stabili concret calitatea procesuală pasivă
Cauza Stoicescu c. României relevă o problemă generatoare atât de încălcări ale dreptului de acces la instanţă, cât şi de practică unitară. Se observă că, deşi Curtea de Apel din speţăa statuat, ca instanţă de recurs, că era necesar a figura ca pârât Consiliul General al Municipiului Bucureşti, la rejudecarea cauzei, prima instanţă a reapreciat această statuare pe motiv că între timp (dar după pronunţarea deciziei instanţei de recurs), organizaţia direct responsabilă de căinii fără stăpân, ACA, a fost desfiinţată din subordinea Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi problematica a trecut în administrarea primăriilor de sector.
Curtea a reţinut în par. 70 al deciziei că atunci când o entitate publică este răspunzătoare pentru pagube, obligaţia pozitivă a statului pentru a facilita identificarea corectă a persoanei răspunzătoare este cu atât mai importantă (a se vedea Plechanow c. Poloniei, 7 iulie 2009, nr. 22279/04, par. 109).
Curtea a notat în continuare în par. 73 că, şi după depăşirea parţială a obstacolului privind taxele judiciare, reclamanta nu a obţinut o hotărâre finală care să examineze fondul cererii sale civile, deoarece acţiunea a fost, în mod repetat, respinsă fără o examinare pe fond, pe motiv că nu a reuşit să identifice în mod corect autoritatea locală însărcinată cu supravegherea câinilor fără stăpân: în primul ciclu procesual Consiliul General al Municipiului Bucureşti, nu şi Primăria Municipiului Bucureşti, iar în al doilea ciclu procesual nu Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau ACA.
Curtea a observat că faptul de a avea acces la căile de atac interne doar pentru ca acţiunea să fie respinsă ca urmare a interpretării calităţii procesuale pasive a unei autorităţi pârâte, prin raportare la cea a unuia dintre departamentele sale sau a organelor executive, poate ridica o problemă din perspectiva articolului 6 par. 1 din Convenţie. Gradul de acces oferit de legislaţia naţională şi interpretarea acesteia de către instanţele naţionale trebuie să fie, de asemenea, suficiente pentru a asigura individului “dreptul la un tribunal”, având în vedere principiul preeminenţei statului de drept într-o societate democratică. Pentru ca dreptul de acces să fie eficient, o persoană trebuie să aibă posibilitatea evidentă, efectivă, de a contesta un act care îi încalcă drepturile sale (a se vedea, mutatis mutandis, Bellet c. Franţei, 4 decembrie 1995, par. 36, şi FE c. Franţei, 30 octombrie 1998, par. 46 şi 47).
În practică se observă că, de cele mai multe ori, problematica stabilirii calităţii procesuale pasive poate conduce la respingerea unor acţiuni ori la practică neunitară. Astfel, stabilirea calităţii procesuale pasive în cazul acţiunilor având drept obiect uzucapiune în cadrul cărora nu se identifică o persoană fizică care ar fi avut proprietatea asupra imobilului şi moştenitorii acesteia ori în evidenţele primăriilor figurează înregistrat statul ca posesor, prin consiliile locale (la nivelul anilor 1940-1986).
În aceste cauze, se înregistrează o practică majoritară care recunoaşte calitatea procesuală pasivă a unităţilor administrativ teritoriale. Această recunoaştere se bazează pe dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 18/1991 care stabileşte că terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităţilor şi care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26 din aceeaşi lege, care la rându-i prevede că terenurile situate în intravilanul localităţii, care au aparţinut cooperatorilor sau altor persoane care au decedat, în ambele cazuri fără mostenitori, trec în proprietatea comunei, oraşului sau a municipiului, după caz, şi în administrarea primăriilor, pentru a fi vândute, concesionate ori date în folosinţa celor care solicita să îşi construiasca locuinţe şi nu au teren, ori pentru amplasarea de obiective social-culturale sau cu caracter productiv, potrivit legii, ori pentru compensările prevazute la art. 24.
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 18/1991, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine domeniului public sau domeniului privat, iar bunurile fără stăpân intră, potrivit art. 477 C.civ. coroborat cu art. 25 din Legea nr. 213/1998, în domeniul privat al statului sau unităţii administrativ-teritoriale.
Legea fondului funciar stabileşte definiţia fondului funciar al României în art. 1, ca fiind alcătuit din terenurile de orice fel indiferent de destinaţie, de titlul pe baza cărora sunt deţinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte. Acest articol asigură aplicabilitatea generală a legii fondului funciar privind situaţia juridică a tuturor terenurilor.
O altă practică, minoritară, contrazice calitatea procesuală pasivă a unităţilor administrativ teritoriale, cu opinia că Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, are calitate procesuală pasivă în baza O.G. nr. 14/2007 privind reglementarea modului şi condiţiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului. În acest caz, se invocă art. 1 din ordonanţă care prevede că bunurile de orice fel intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului se valorifică în condiţiile prezentei ordonanţe de catre Ministerul Finantelor Publice prin organele de valorificare abilitate. Criticabilă din punct de vedere al temeiului, opinia a condus în practică la respingerea unor acţiuni având ca obiect uzucapiune, instanţa invocând din oficiu excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, ori la trimiterea spre rejudecare a cauzelor.
Or, o astfel de practică neunitară, poate pune probleme similare concluziilor Curţii Europene a Drepturilor Omului din cauza Stoicescu c. României, câtă vreme instanţele române nu vor ajunge la o statuare unitară asupra calităţii procesuale pasive în exemplul de practică prezentat.
În unele cauze deduse judecăţii sale, Curtea Europeană a reţinut existenta unui drept protejat de Convenţie din situaţii de fapt, cu mare persistenţă în timp. Având a se pronunţa cu privire la existenţa dreptului de proprietate asupra unor terenuri, instanţa europeană a arătat că „ea acordă o deosebită importanţă dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune, datorită absenţei (…) unor planuri cadastrale şi imposibilităţii înscrierii proprietăţii în registrele de publicitate imobiliară” (a se vedea, spre exemplu, cauza Sfintele Mănăstiri c. Greciei, hotărârea din 9 decembrie 1994).
Dat fiind că niciun alt proprietar nu a putut fi identificat, reclamanţii s-ar afla în imposibilitate de valorificare a drepturilor lor rezultând dintr-o îndelungată stăpânire a unui teren din cauza lipsei unei activităţi coerente a statului privind publicitatea imobiliară referitoare la înscrierea dreptului de proprietate. Or, apărarea efectivă a dreptului de proprietate impune şi adoptarea unor măsuri pozitive de protecţie, ce semnifică existenţa unor obligaţii pozitive în sarcina autorităţilor statale competente, acolo unde există o legătură între măsurile pe care un reclamant le-ar putea aştepta în mod legitim de la acestea, raportate la exercitarea prerogativelor conferite de stăpânirea unui bun. Aceasta ar fi însemnat inclusiv obligaţia de a reglementa şi implementa activitatea privind publicitatea imobiliară în aşa fel încât să permită instanţelor naţionale să soluţioneze în mod eficace şi echitabil orice eventual litigiu referitor la un teren cu privire la care reclamanţii au cel puţin o speranţă legitimă de a obţine dreptul de proprietate cu privire la un teren (speranţă legitimă decurgând dintr-o îndelungată stăpânire, de care legea leagă producerea unor efecte juridice).
Prin urmare, nu rămâne decât ca instanţa să constate că, atunci când reclamantul dintr-o acţiune în constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin uzucapiune depune diligenţe rezonabile pentru identificarea adevăratului proprietar şi, cu toate acestea, nu reuşeşte să-l identifice, intră în aplicare prezumţia simplă că bunul respectiv nu a avut niciodată un proprietar şi, ca atare, unitatea administrativ-teritorială în circumscripţia căreia se află situat ar fi singura care ar putea invoca un drept asupra acestuia (art. 1199 C.civ.).
Această calitate procesuală pasivă atribuită în mod forţat statului, chiar atunci când acesta neagă prezumţia de proprietate ridicată împotriva sa, are susţinere în dispoziţiile legale anterior citate.[1]
- Anularea acţiunii introduse de reclamantă
La 24 mai 2006 CEDO a pronunţat prima condamnare a statului român, în cauza Weissman c. României[2], pentru încălcarea dreptului de acces la instanţă ca urmare a anulării unei cereri a reclamanţilor (introdusă în anul 1998) pentru neplata taxei de timbru, nefiind păstrat un just echilibru între, pe de o parte interesul statului de a percepe cheltuieli de judecată şi pe de altă parte, interesul reclamanţilor de a li se evalua pretenţiile în acord cu posibilităţile lor de plată.
Cauza este urmată de alte condamnări similare: Iorga c. României (25 ianuarie 2007 – anularea apelului formulat în anul 2000), Larco şi alţii împotriva României (11 octombrie 2007 – acţiune în despăgubiri introdusă la 29 martie 2002), Beian nr. 2 c. României (7 februarie 2008 – acţiune în pretenţii contra CEC introdusă la 25 aprilie 2001), S.C. Maroluy S.R.L. şi Jacobs c. României (21 februarie 2008 – acţiune în pretenţii introdusă la 19 octombrie 1994, impusă taxa de timbru în anul 2000), Nemeti c. României (1 aprilie 2008 – acţiune în anulare titluri de proprietate introdusă în anul 2001), Iordache c. României (14 octombrie 2008 – acţiune program de vizită introdusă de reclamant aflat în executarea pedepsei cu închisoarea, fiind stabilită taxa de timbru pentru apel formulat la 29 ianuarie 2000 şi anulat apelul pentru neplata acesteia), Rusen c. României (8 ianuarie 2009 – acţiune în pretenţii introdusă în anul 2005), Ilic c. României (31 martie 2009 – anularea apelului şi a recursului introduse în anii 2001, 2002 pentru neplata taxei de timbru), Daniel Ionel Constantin c. României (30 iunie 2009 – anulare acţiune în pretenţii pentru neplata taxei de timbru, acţiune introdusă la 22 ianuarie 2002), Brezeanu c. României (21 iulie 2009 – acţiune în pretenţii introdusă în februarie 2004), Adam c. României (3 noiembrie 2009 – acţiune în pretenţii introdusă la 29 aprilie 2004).
Observăm o jurisprudenţă constantă a instanţelor naţionale de anulare a acţiunilor pentru neplata taxei de timbru, până la nivelul perioadei 2004-2005. Aceasta a survenit în lipsa unui cadru legal care să permită instanţelor a aprecia asupra posibilităţilor de plată ale reclamanţilor şi de a stabili taxe de timbru în concordanţă cu aceste posibilităţi. Legea nr. 146/1997 nu a prevăzut în forma sa iniţială posibilitatea scutirii, reducerii, eşalonării ori amânării plăţii taxelor de timbru.
Sarcina de a dispune în ce priveşte scutirea de la plata taxelor de timbru revenea organelor administrative financiare – direcţiile generale ale finanţelor publice, ce se aflau în subordinea Ministerului Finanţelor, decizia acestora fiind exclusă controlului instanţelor.
În cauza Larco şi alţii c. României direcţia generală a finanţelor din speţă, la trimiterea solicitării reclamanţilor de scutire de la plata taxelor de timbru, a arătat, la nivelul anului 2002, că scutirile, reducerile, eşalonările şi amânările de la achitarea taxelor se realizează în condiţiile stabilite de Ordin al ministrului finanţelor care nu exista la acea dată, nefiind publicat un asemenea Ordin în Monitorul Oficial. Totuşi, Curtea a sancţionat refuzul instanţelor de analiza refuzul direcţiilor generale de scutire, reducere, eşalonare a plăţii taxelor de timbru. Curtea a amintit jurisprudenţa sa, anume: Kreuz c. Poloniei, par. 60[3] şi cauza Tolstoy-Miloslavsky c. Regatului Unit[4]. Însă, hotărârea Kreuz a fost pronunţată în anul 2001, iar cauza Tolstoy-Miloslavsky a survenit în contextul unei proceduri reglementate de dreptul anglo-saxon privind obligarea petentului la plata unei cauţiuni, plată ce era lăsată la latitudinea instanţei care analiza fundamentul pretenţiilor sale. De asemenea, în cauza Airey c. Irlandei, hotărârea din 9 octombrie 1979, adesea citată relativ la dreptul de acces la instanţă prin prisma condiţiilor stabilite de legislaţia naţională, Curtea a analizat situaţia concretă a speţei, situaţie ce privea un obstacol de fapt care înfrângea Convenţia şi care, potrivit jurisprudenţei Curţii, era egal cu un obstacol juridic. Cauza se referea la imposibilitatea reclamantei de a beneficia de asistenţă judiciară gratuită în materie civilă, în legislaţia irlandeză nefiind prevăzută, iar în toate cererile de separaţie de corp (analizate în perioada 1972-1978) similare cu cererea reclamantei care se judecau la Înalta Curte a Irlandei, reclamanţii au fost asistaţi de avocaţi. Cum asistenţa furnizată de un avocat ales, presupunea cheltuieli mari faţă de situaţia materială a reclamantei, aceasta nu a beneficiat de un drept de acces efectiv la această instanţă pentru a solicita o separaţie de corp.
Aşadar, din anul 2001, autorităţile române au avut la dispoziţie o cauză, relativ la o procedură apropiată de procedura civilă română, anume cauza Kreuz c. Poloniei privind necesitatea analizei echilibrului dintre interesul unei persoane de a avea acces la instanţă şi interesul statului de a percepe taxă pentru cheltuielile desfăşurate, cu precizarea criteriilor de analizat: cuantumul cheltuielilor apreciat în lumina circumstanţelor particulare ale cauzei, inclusiv solvabilitatea reclamantului şi faza procedurii în care restricţia este impusă.
Abia prin art. 18 din Legea nr. 195/2004 de modificare a Legii nr. 146/1997 s-a reglementat cererea de reexaminare împotriva modului de stabilire a taxei de timbru. Cadrul legal instituit în anul 2004 a oferit posibilitatea unei aprecieri din partea instanţelor referitor la posibilităţile de plată privind taxele de timbru în raport cu solvabilitatea fiecărui solicitant.
Ulterior, prin O.U.G. nr. 51/2008[5], a fost reglementat un cadru suficient pentru analiza cererilor de scutire, reducere, eşalonare, amânare a taxelor de timbru. A fost reglementată totodată, pentru prima dată, asistenţa juridică gratuită prin avocat din oficiu în procedura civilă şi posibilitatea scutirii de plată a onorariului expertului care ar urma să fie suportat din fondurile alocate de Ministerul Justiţiei către ordonatorii secundari/principali de credite.
[1] A se vedea în acest sens, sentinţa civilă nr. 8146/06.11.2009 a Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti- Secţia civilă, definitivă, nepublicată.
[2] Weissman şi alţii c. României, cererea nr. 63945/2000, publicată în M.Of. Partea I, nr. 588 din 27 august 2007.
[3] În par. 60 din cauza Kreuz c. Poloniei, cererea nr. 28249/95, decizia din 19 iunie 2001, Curtea a reţinut: „Toutefois, elle réitère que le montant des frais, apprécié à la lumière des circonstances particulières d’une affaire donnée, y compris la solvabilité du requérant et la phase de la procédure à laquelle la restriction en question est imposée, sont des facteurs à prendre en compte pour déterminer si l’intéressé a bénéficié de son droit d’accès et si sa cause a été « (...) entendue par un tribunal »”
[4] În cauza Tolstoy-Miloslavsky c. Regatului Unit, în decizia din 23 iunie 1995, Curtea a analizat plângerea privind încălcarea dreptului său de acces la instanţă prin impunerea de a plăti o cauţiune (garanţie) pentru costurile adversarului său: par: 29: „(...) invoking Article 13 (art. 13) of the Convention (right to an effective remedy) initially, but subsequently relying on Article 6 para. 1 (art. 6-1), the applicant further alleged that the Court of Appeal's order making his right to appeal conditional upon his paying £124,900 as security for Lord Aldington's costs gave rise to a breach of his right of access to court”; Curtea a analizat modalitatea în care Curtea de Apel engleză a stabilit garanţia impusă reclamantului, statuând că nu s-a încălcat accesul la instanţă prin fixarea unui cuantum al garanţiei la un cuantum foarte ridicat: par. 61: “Like the Government and the Commission, the Court is unable to share the applicant's view that the security for costs order impaired the very essence of his right of access to court and was disproportionate for the purposes of Article 6”. Curtea a reţinut că respectiva garanţie nu era fixată de Curtea de Apel decât după ce constata că cererea petentului prezenta temeiuri reale şi substanţiale, temeiuri a căror analiză revenea în sarcina instanţei naţionale. Or, în analiza acestor temeiuri, CEDO nu a identificat o modalitate de aplicare a regulilor naţionale care să fi fost arbitrară.
[5] O.U.G. nr. 51/2008 privind ajutorul public judiciar în materie civilă, publicată în M.Of. Partea I nr. 327/25.04.2008.