Cerere de revizuire în procedura anulării unei autorizaţii de construire – decizia de inadmisibilitate în cauza S.C. Millennium Building Development S.R.L. împotriva României
JurisClasor CEDO - Mai 2012, 24
Autor: Ionuţ Militaru
Categorie: Decizii de inadmisibilitate
Raportul comisiei de anchetă a Senatului şi decizia acestuia din urmă de a transmite raportul, însoţit de recomandări, Guvernului sau Ministerului Public nu conţineau măsuri împotriva reclamantei sau a bunurilor sale, iar suspendarea şi anularea acestor acte nu era determinantă pentru drepturile sau obligaţiile reclamantei cu caracter civil, nefiind aplicabil ratione materiae art. 6 din Convenţie.
Obligaţia de epuizare a căilor de atac interne, decurgând din art. 35 din Convenţie, se limitează la o utilizare normală a căilor de atac cu adevărat efective, suficiente şi accesibile, fără a impune utilizarea unei cereri de revizuire ori a recursurilor extraordinare, astfel că nu permite amânarea momentului de la care se calculează termenul de 6 luni pe motiv că astfel de căi de atac ar fi fost folosite.
La data de 10 aprilie 2012, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunţat o decizie de inadmisibilitate în cauza S.C. Millennium Building Development S.R.L. împotriva României (cererea nr. 10787/08).
Situaţia de fapt
În ianuarie 1998, reclamanta a cumpărat mai multe terenuri situate în zona centrală a Municipiului Bucureşti, în imediata vecinătate a sediului Arhiepiscopiei Catolice şi a Catedralei Sfântul Iosif. Construită la sfârşitul secolului al XIX-lea, catedrala este clasificată monument istoric.
Printr-o scrisoare din 19 noiembrie 1999 adresată Ministerului Culturii şi Cultelor, arhiepiscopul şi-a dat acordul de principiu pentru construirea de către reclamantă a unui imobil de birouri.
Reclamanta obţinut o autorizaţie de construire la data de 24 februarie 2006, emisă de Primarul Municipiului Bucureşti, fiind autorizată să construiască un imobil de 75 m înălţime, compus din 4 niveluri la subsol şi 29 de etaje. Amplasamentul era la aproximativ 10 metri de catedrală.
Temându-se de consecinţele negative asupra catedralei, arhiepiscopul a revenit asupra acordului şi a întreprins mai multe demersuri pentru împiedicarea lucrărilor.
a. La sesizarea Arhiepiscopiei, Senatul a constituit o comisie de anchetă cu privire la condiţiile emiterii autorizaţiei de construire, validând ulterior, în 6 noiembrie 2006, un raport – publicat în Monitorul Oficial al României - prin care se constata protecţia insuficientă a monumentelor istorice şi se exprima îndoiala cu privire la legalitatea autorizaţiei, însoţită de solicitarea adresată Guvernului de a ordona sistarea lucrărilor şi de a aprecia cu privire la oportunitatea exproprierii imobilului şi a terenului. Totodată, se solicita Guvernului şi ministerului public să verifice legalitatea autorizaţiei.
Comisia creată de Guvern a recomandat să se aştepte finalizarea procedurilor judiciare, pe motiv că o intervenţie în timpul procesului ar afecta autoritatea puterii judecătoreşti.
Cererile reclamantei de suspendare şi, respectiv, anulare a deciziei Senatului de validare a raportului de anchetă au fost respinse în mod irevocabil de Curtea de Apel Bucureşti şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu motivarea că raportul de anchetă nu reprezenta un act administrativ în sensul legii, nu a produs nicio consecinţă juridică în ceea ce o priveşte pe reclamantă sau bunurile sale, fiind un simplu act politic al puterii legislative, emis în cadrul prerogativelor sale constituţionale.
b. Printr-o acţiune în contencios administrativ, introdusă la 14 iunie 2006, Arhiepiscopia a cerut sistarea provizorie a lucrărilor şi, pe fond, anularea autorizaţiei de construire, invocându-se mai multe neregularităţi ale procedurii de emitere a actului şi riscul de degradare a catedralei.
Printr-o sentinţă a Tribunalului Dolj şi o decizie a Curţii de Apel Craiova s-a dispus în mod irevocabil la data de 21 septembrie 2007 suspendarea executării actului administrativ, pe motiv că lucrările în curs ar putea provoca degradări ale catedralei şi ale imobilelor vecine. Instanţele şi-au întemeiat soluţia pe rapoartele de expertiză şi pe recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind protejarea monumentelor istorice.
Mai multe societăţi care rezervaseră birouri în noul imobil au reziliat contractele din cauza întârzierii predării acestora.
Pe fondul litigiului, printr-o hotărâre din 25 februarie 2009, Tribunalul Dolj a anulat autorizaţia de construire pe motiv că trebuia emisă de consiliul general, iar nu de primar. S-a constatat, de asemenea, că lipsesc avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor şi o expertiză tehnică cu privire la impactul noii construcţii asupra catedralei. Tribunalul a mai reţinut că imobilul este construit în zona de protecţie de care beneficia catedrala conform legii monumentelor istorice.
Recursul reclamantei a fost admis printr-o hotărâre a Curţii de Apel Ploieşti din 25 iunie 2009, definitivă şi irevocabilă, prin care a fost respinsă acţiunea Arhiepiscopiei. S-a reţinut că, la acel moment, primarul era competent să emită autorizaţia de construire, că documentaţia era completă, iar în lipsa unui act al ministerului prin care să se determine exact zona de protecţie, catedrala nu beneficia de o protecţie a vecinătăţilor.
La data de 21 octombrie 2010, mare parte a lucrărilor au fost finalizate şi reclamanta a recepţionat imobilul.
Arhiepiscopia a introdus împotriva deciziei din 25 iunie 2009 o cerere de revizuire, cale extraordinară de atac, reiterând criticile aduse autorizaţiei de construire şi invocând necunoaşterea dispoziţiilor de drept comunitar privind protecţia monumentelor istorice.
Deşi reclamanta şi Primarul Municipiului Bucureşti au invocat inadmisibilitatea revizuirii, deoarece criticile făcuseră deja obiectul judecăţii în faţa instanţei de fond, Curtea de Apel Suceava a admis cererea printr-o decizie din 3 noiembrie 2010, apreciind că legea contenciosului administrativ permite revizuirea hotărârilor irevocabile contrare dreptului comunitar. S-a reţinut că interpretarea şi aplicarea dreptului intern de către Curtea de Apel Ploieşti erau contrare dreptului comunitar, care este prioritar, iar în rejudecarea recursului reclamantei a decis respingerea ca nefondat, fiind menţinută sentinţa instanţei de fond, care anulase autorizaţia de construire.
Contestaţia în anulare formulată de reclamantă împotriva deciziei din 3 noiembrie 2010 a fost respinsă ca neîntemeiată printr-o decizie din 11 iulie 2011 a Curţii de Apel Suceava, apreciindu-se că nu se pot reexamina apărările de fond care făcuseră obiectul judecăţii anterioare.
La 2 septembrie 2011, Primarul Municipiului Bucureşti a emis o dispoziţie prin care notifica reclamanta să înceapă, în termen de 10 zile, demersurile pentru demolarea imobilului.
Cu privire la pretinsa încălcare a art. 6 din Convenţie şi a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie
a. În ceea ce priveşte capătul de cerere privind respingerea cererii de suspendare şi de anulare a deciziei de validare a raportului de anchetă de către Senat, Curtea a reamintit că pentru a fi aplicabil art. 6 par. 1 din Convenţie, în latura sa civilă, trebuie să existe o „contestaţie” cu privire la un „drept” recunoscut în dreptul intern şi să existe o legătură directă, determinantă, între soluţia procesului şi dreptul în litigiu. O legătură indirectă sau repercusiunile îndepărtate nu sunt suficiente pentru a face incidente dispoziţiile art. 6 par. 1 (Micallef c. Maltei [MC], nr. 17056/06, par. 74).
În speţă, Curtea a constatat că raportul comisiei de anchetă a Senatului şi decizia acestuia din urmă de a transmite raportul, însoţit de recomandări, Guvernului sau Ministerului Public nu conţineau măsuri împotriva reclamantei sau a bunurilor sale, preferându-se aşteptarea finalizării procedurilor judiciare.
Întrucât suspendarea şi anularea acestor acte nu era determinantă pentru drepturile sau obligaţiile reclamantei cu caracter civil, procedura nu cade sub incidenţa protecţiei art. 6 din Convenţie, motiv pentru care această parte a cererii a fost respinsă ca incompatibilă ratione materiae cu dispoziţiile Convenţie, în sensul art. 35 par. 3 şi 4.
b. Invocând aceleaşi dispoziţii ale Convenţiei, reclamanta s-a plâns de revizuirea hotărârii din 25 iunie 2009, ce a condus la anularea autorizaţiei de construire, dar şi de respingerea contestaţiei în anulare.
Curtea a amintit că, potrivit condiţiilor prevăzute de art. 35 par. 1 din Convenţie, nu poate fi sesizată decât după epuizarea căilor interne de atac şi într-un termen de 6 luni de la data deciziei interne definitive. Termenul de 6 luni curge de la decizia definitivă pronunţată în cadrul epuizării căilor de atac interne, iar cursul său este întrerupt la data primei comunicări de către reclamant a unei expuneri, chiar şi sumare, a naturii pretinsei încălcări (Buscarini şi alţii c. San Marino [MC], nr. 24645/94, par. 23).
Totuşi, obligaţia decurgând din art. 35 se limitează la o utilizare normală a căilor de atac cu adevărat efective, suficiente şi accesibile (Sejdovic c. Italiei [MC], nr. 56581/00, par. 45). Ea nu impune utilizarea unei cereri de revizuire ori a recursurilor extraordinare şi nu permite amânarea momentului de la care se calculează termenul de 6 luni pe motiv că astfel de căi de atac ar fi fost folosite (Sapeïan c. Armeniei, 13 ianuarie 2009, nr. 35738/03, par. 21).
În speţă, Curtea a constatat că ultima decizie internă definitivă pe fondul cauzei este cea din 3 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Suceava, prin care s-a admis cererea de revizuire, iar plângerea reclamantei cu privire la aceasta a fost introdusă la data de 11 ianuarie 2012, când a fost trimis al doilea formular al plângerii. Curtea a considerat că o scrisoare din 17 februarie 2011 nu a întrerupt curgerea termenului, deoarece nu conţinea nicio indicaţie privind natura încălcării pretinse, reclamanta precizând ea însăşi că „această hotărâre va face obiectul unei cereri separate (...) după soluţionarea contestaţiei în anulare”.
În ceea ce priveşte respingerea contestaţiei în anulare, la data de 11 iulie 2011, Curtea a reţinut că dispoziţiile Convenţiei nu garantează dreptul de a obţine redeschiderea unei proceduri încheiate. Prin urmare, a considerat că această hotărâre nu poate fi avută în vedere la calculul termenului de 6 luni, deoarece este vorba despre o cale procesuală extraordinară, care nu îndeplineşte criteriile „accesibilităţii” şi „eficacităţii” (a se vedea, mutatis mutandis, Anghel c. României, 4 octombrie 2007, nr. 28183/03, par. 72)
Această parte a plângerii a fost respinsă ca tardiv formulată, în aplicarea art. 35 par. 1 şi 4 din Convenţie.
Notă:
Decizia pronunţată în această cauză este importantă, în mod evident, pentru considerentele ce privesc aplicabilitatea ratione materiae a dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului în materia contenciosului administrativ[1] sau cu privire la modalitatea de calcul a termenului pentru sesizarea Curţii Europene, dar aduce în discuţie şi o problemă de fond asupra căreia Curtea nu a mai avut a se pronunţa din cauza motivelor de inadmisibilitate.
Prin Legea nr. 262/2007[2] a fost introdus motivul de revizuire prevăzut de art. 21 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma anterioară abrogării intervenite prin Legea nr. 299/2011[3]:
„Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constituţia României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. 3, la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de Ia pronunţare. Cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare”.
Fiind sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a României a statuat prin Decizia nr. 1609/2010[4] că art. 21 alin. 2 teza a doua din Legea nr. 554/2004 este neconstituţional, deoarece textul în cauză are o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii şi incertitudini. Astfel, s-a apreciat că momentul de la care curge termenul pentru formularea cererii, precum şi expresia „temeinic motivată” pot constitui adevărate obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiţie.
Totuşi, prin aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a reţinut că, prin consacrarea în cuprinsul Legii contenciosului administrativ a dreptului de a cere revizuirea unei hotărâri pronunţate cu nesocotirea principiului priorităţii dreptului comunitar, s-a conferit eficacitate prevederilor art. 148 alin. 2 din Constituţie care acordă prioritate de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celorlalte reglementări europene cu caracter obligatoriu, faţă de dispoziţiile contrare din legile interne.
Curtea Constituţională a mai observat că, deşi redactarea acestui text nu este foarte explicită, fiind folosită o formulare deficitară sub aspectul logicii juridice, judecătorul şi părţile interesate dispun, totuşi, de reperele necesare încadrării unei hotărâri judecătoreşti în categoria celor susceptibile de a fi supuse revizuirii în condiţiile textului de lege criticat. In aceste condiţii, s-a concluzionat că nu se poate reţine încălcarea dreptului de acces liber la justiţie şi la exercitarea căilor de atac prevăzute de lege, consacrat de art. 129 din Constituţie.
Aspectele semnalate au ridicat un semn de întrebare în doctrină[5] cu privire la respectarea cerinţei de precizie a legii, definită în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului începând cu cauza Sunday Times c. Regatului Unit[6], care impune ca legea să fie enunţată cu suficientă precizie pentru a-i permite cetăţeanului să-şi adapteze conduita şi să poată să prevadă, cu un grad de exactitate rezonabil, ţinând seama de circumstanţele cauzei, consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat pe care îl comite.
În aceeaşi lucrare[7] este citată hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene la data de 16 martie 2006 în cauza Rosmarie Kapferer v. Schlank & Schick GmbH, C-234/2004 (procedura pronunţării unei hotărâri preliminare), prin care s-a statuat că dreptul comunitar nu impune unei jurisdicţii naţionale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârşită prin hotărârea în cauză. În acest sens, Curtea de Justiţie a reţinut că principiul autorităţii de lucru judecat are o importanţă deosebită atât în ordinea de drept comunitar, cât şi în cadrul ordinii juridice a fiecărui stat membru, fiind o garanţie a stabilităţii raporturilor juridice.
În hotărârea din 30 septembrie 2003 pronunţată în cauza C-224/01 Köbler, CJCE a arătat că este necesar să se considere că recunoaşterea principiului răspunderii statului în urma unei hotărâri a unei instanţe de ultim grad de jurisdicţie nu are în sine drept consecinţă punerea în discuţie a autorităţii de lucru judecat a unei astfel de hotărâri. O procedură care vizează angajarea răspunderii statului nu are acelaşi scop şi nu implică în mod necesar aceleaşi părţi ca procedura care a dus la hotărârea care a dobândit autoritatea de lucru judecat. În fapt, reclamantul într-o acţiune în răspundere împotriva statului obţine, în caz de succes, obligarea acestuia la repararea prejudiciului suferit, dar nu în mod necesar punerea în discuţie a autorităţii de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti care a cauzat prejudiciul. În orice caz, principiul răspunderii statului inerent ordinii juridice comunitare prevede o astfel de reparaţie, dar nu şi revizuirea hotărârii judecătoreşti care a cauzat prejudiciul.
Este de remarcat că art. 21 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz de revizuire a hotărârii judecătoreşti, iar nu un caz de răspundere a statului pentru încălcarea dreptului Uniunii Europene.
Acest motiv de revizuire a produs efecte între data intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007 (02.08.2007) şi data abrogării intervenite prin Legea nr. 299/2011 (25.12.2011), iar declararea neconstituţionalităţii sale priveşte doar chestiuni de previzibilitate a procedurii. Este şi motivul pentru care efectele deciziei Curţii Constituţionale au vizat - anterior abrogării căii de atac - aplicarea dispoziţiilor art. 324 pct. 1 teza finală C.pr.civ. cu privire la termenul de o lună în care se poate formula cererea de revizuire, termen care curge de la data la care revizuentul a luat cunoştinţă pe orice cale de hotărârea a cărei revizuire se solicită.
Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
În virtutea prevederilor art. 725 alin. 3 C.pr.civ., hotărârile pronunţate înainte de intrarea în vigoare a legii noi rămân supuse căilor de atac şi termenelor prevăzute de legea sub care au fost pronunţate.
Prin urmare, în măsura în care împotriva unei hotărâri pronunţate în perioada 02.08.2007-24.12.2011 se formulează calea extraordinară de atac a revizuirii în temeiul art. 21 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, text în vigoare la data pronunţării hotărârii[8], se pune problema compatibilităţii acestei căi de atac cu principiul securităţii raporturilor juridice, prevăzut de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului[9].
Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţie, trebuie să se interpreteze în lumina preambulului Convenţiei, care enunţă supremaţia dreptului ca element al patrimoniului comun al statelor contractante (cauza Blidaru c. României).
Unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care prevede, printre altele, ca soluţia dată de către instanţe în mod definitiv oricărui litigiu să nu mai fie pusă în discuţie (Brumărescu c. României, par. 61). Conform acestui principiu, niciuna dintre părţi nu este abilitată să solicite reexaminarea unei hotărâri definitive şi executorii cu unicul scop de a obţine o reanalizare a cauzei şi o nouă hotărâre în privinţa sa. Reexaminarea nu trebuie să devină un apel deghizat, iar simplul fapt că pot exista două puncte de vedere asupra chestiunii respective nu este un motiv suficient de a rejudeca o cauză. Acestui principiu nu i se poate aduce derogare decât dacă o impun motive substanţiale şi imperioase (Riabykh c. Rusiei, par. 52).
Având în vedere premisele prezentate mai sus, respectiv inexistenţa în sistemul juridic al Uniunii Europene a unei obligaţii de revizuire a hotărârii judecătoreşti care a cauzat un prejudiciu prin încălcarea dreptului UE, precum şi condiţiile restrictive în care este permisă reexaminarea unei hotărâri definitive şi irevocabile[10], apreciem că, pe lângă criteriile de admisibilitate de drept comun ale unei cereri de revizuire, trebuie avute în vedere – în fiecare caz în parte[11] - şi principiile dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
[1] A se vedea referirile la cauzele König c. Germaniei, cererea nr. 6232/73, hotărârea din 28 iunie 1978; Ferrazzini c. Italiei, cererea nr. 44759/98, hotărârea din 12 iulie 2001; Rolf Gustafson c. Suediei, cererea nr. 23196/94, hotărârea din 1 iulie 1997; Frydlender c. Franţei, cererea nr. 30979/96, hotărârea din 27 iunie 2000 din articolul Ionuţ Militaru, Sorin Vasilescu, Măsura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar. Competenţa instanţelor interne şi analiza jurisprudenţei CEDO, Revista JurisClasor CEDO – Februarie 2012, http://www.hotararicedo.ro.
[2] Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007
[3] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 22 decembrie 2011.
[4] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din data de 27 ianuarie 2011.
[5] Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată cu legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, ed. Universul Juridic, 2008, p. 312 şi urm.
[6] Vincent Berger, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, ed. a 5-a, Institutul Român pentru Drepturile Omului, 2005, p. 507-508.
[7] Gabriela Bogasiu, op. cit., p. 320.
[8] Astfel de situaţii au apărut în practica judiciară în materia cererilor de restituire a taxelor de poluare, cu privire la acţiunile soluţionate anterior pronunţării hotărârilor CJUE în cauzele Tatu sau Nisipeanu. A se vedea şi Dragoş Călin, Taxa de poluare. Efectele jurisprudenţei divergente - Decizia de inadmisibilitate în cauzele reunite Coriolan Gabriel Ioviţoni şi alţii împotriva României, Revista JurisClasor CEDO – Mai 2012, www.hotararicedo.ro.
[9] A se vedea o analiză complexă a dispoziţiilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului prin raportare la legislaţia UE şi la jurisprudenţa CJUE, în cauza Ullens de Schooten şi Rezabek c. Belgiei, hotărârea din 20 septembrie 2011, cererile nr. 3989/07 şi 38353/07.
[10] A se vedea cauza Stanca Popescu c. României, hotărârea din 7 iulie 2009, nr. 8727/03 în Hotărârile CEDO în cauzele împotriva României, vol. III, p. 1188; cauza Androne c. României, hotărârea din 22 decembrie 2004, nr. 54062, în Hotărârile CEDO în cauzele împotriva României., vol. I, p. 167.
[11] A se vedea Cauza Giuran c. Romaniei - Recursul în anulare ca remediu pentru erorile judiciare în materie penală, Revista JurisClasor CEDO – Martie 2012, www.hotararicedo.ro.