<<< Toate categoriile

Lipsa discriminării în ce privește incapacitatea specială a cetăţenilor străini şi apatrizilor de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor proprietate privată pe teritoriul României, anterior revizuirii Constituției din 2013-decizia de inadmisibilitate Helmut Merschdorf și alții c. României


JurisClasor CEDO - Iunie 2013, 30

Prin decizia de inadmisibilitate din 21 mai 2013, din cauza Helmut Merschdorf și alții împotriva României (cererea nr. 31918/08), s-a constatat neîncălcarea de Statul român a prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 12 adițional la Convenție în soluționarea plângerii unor reclamanți care au invocat refuzul autorităților administrative naționale, confirmat de instanțele judecătorești interne, de a le reconstitui dreptul de proprietate asupra terenurilor de care familiile lor fuseseră deposedate în perioada regimului comunist, întrucât nu îndeplineau condiția deținerii cetățeniei române.

 

Prezentarea deciziei

În perioada cuprinsă între sfârșitul anilor 1940 și începutul anilor 1960, terenurile agricole aparținând persoanelor fizice au devenit proprietate de stat sau a cooperativelor agricole de producție. Adevărații proprietari, afectați de această măsură, au trebuit să-și cedeze terenurile. După Revoluția din 1989, cele mai multe dintre cooperativele agricole au fost desființate, iar terenurile aflate în proprietatea lor transferate către stat. În 1991 a fost adoptată Legea nr. 18/1991 ce acorda persoanelor sau moștenitorilor acelor persoane ale căror terenuri au devenit proprietate de stat sau cooperatistă, în regimul comunist, dreptul de a solicita restituirea acestor terenuri.

Începând cu anul 2005, reclamanții au solicitat autorităților administrative locale restituirea terenurilor pe care le-au deținut ca proprietari, aceștia sau părinții lor. Autoritățile au refuzat, motivând că reclamanții nu aveau, la data depunerii cererilor lor, cetățenia română, impusă de art. 48 din Legea nr. 18/1991, pentru a beneficia de sistemul de restituire. Reclamanții au contestat deciziile administrative.

Unele dintre instanțele sesizate au respins contestațiile, arătând că art. 44 alin. 2 din Constituție viza exclusiv situația moștenitorilor al căror autor obținuse deja, pe calea oferită de Legea nr. 18/1991, un titlu de proprietate cu privire la terenuri, iar nu sitiuația succesorilor unui de cujus care nu a obținut niciodată un teren în acest mod. Aceste instanțe au făcut referire la interpretarea art. 44 alin. 2 din Constituție dată de Curtea Constituțională, prin decizia sa din 7 octombrie 2004, care a constatat că dispoziţia constituţională, deşi nu mai prevede in terminis interdicţia dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor de către cetăţenii străini şi apatrizi, nu o înlătură, ci doar precizează cazurile şi condiţiile în care aceştia pot dobândi un asemenea drept, restrângând astfel sfera de aplicare a acestei incapacităţi speciale. Reclamanții au declarat recurs împotriva acestor hotărâri.

Alte instanțe au admis cererile, constatând că, într-adevăr, Legea nr. 312/2005, la care face trimite art. 44 alin. 2 din Constituție, nu implică dobândirea terenurilor de către străini prin moștenire. Prin urmare, reclamanții au avut o "speranță legitimă" de a-și vedea reconstituit dreptul lor de proprietate asupra unui teren care a aparținut părinților lor. Alte instanțe au apreicat că, deținând cetățenia unui stat membru al Uniunii Europene, acest fapt era suficient pentru acei reclamanți pentru a se putea pretinde titulari ai unui "bun", în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 Adițional la Convenție. Autoritățile administrative au formulat recurs împotriva acestor hotărâri.

Recursurile părților persoane fizice au fost respinse, iar recursurile declarate de autoritățile administrative au fost admise, hotărârile în cauză modificate, iar, pe fond, toate acțiunile au fost respinse, deciziile administrative inițiale fiind confirmate, definitiv și irevocabil, de toate instanțele. În motivare, instanțele de recurs au amintit, în primul rând, faptul că Legea nr. 18/1991 a fost o lege specială, care excludea reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor ai căror foști proprietari nu aveau cetățenia română. Potrivit poziției constante a Curții Constituționale, art. 44 alin. 2 din Constituție a recunoscut cetățenilor străini doar dreptul de a dobândi terenuri prin moștenire legală, doar pentru succesiunile deschise după data revizuirii Constituției, respectiv după 29 octombrie 2003. Dar succesiunile pe care reclamanții le-au invocat erau deschise anterior acestei date.  În plus, prevederile Legii nr. 312/2005 au impus o perioadă de tranziție între cinci și șapte ani de la data aderării României la Uniunea Europeană, pentru orice dobândire de către cetăţenii străini, apatrizii nerezidenți în România cu domiciliul într-un stat membru, precum şi de persoanele juridice nerezidente, constituite în conformitate cu legislaţia unui stat membru.

În baza art. 44 alin. 2 din Constituția României, ”proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetățenii străini și apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condițiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană și din alte tratate internaționale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condițiile prevăzute prin lege organică, precum și prin moștenire legală”.

În temeiul art. 48 din Legea nr. 18/1991, ”cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, precum şi foştii cetăţeni români care şi-au redobândit cetăţenia română, indiferent dacă şi-au stabilit sau nu domiciliul în ţară, pot face cerere de reconstituire a dreptului de proprietate pentru suprafeţele de terenuri agricole sau terenuri cu destinaţie forestieră, prevăzute la art. 45, care le-au aparţinut în proprietate, dar numai până la limita prevăzută la art. 3 lit. h) din Legea nr. 187/1945, de familie, pentru terenurile agricole, şi nu mai mult de 30 ha de familie, pentru terenurile cu destinaţie forestieră, în termenul, cu procedura şi în condiţiile prevăzute la art. 9 alin. (3)-(9)”.

Totodată, în baza art. 3-6 din Legea nr. 312/2005 ”Cetăţeanul unui stat membru, apatridul cu domiciliul într-un stat membru sau în România, precum şi persoana juridică constituită în conformitate cu legislaţia unui stat membru pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor în aceleaşi condiţii cu cele prevăzute de lege pentru cetăţenii români şi pentru persoanele juridice române. Cetăţeanul unui stat membru nerezident în România, apatridul nerezident în România cu domiciliul într-un stat membru, precum şi persoana juridică nerezidentă, constituită în conformitate cu legislaţia unui stat membru, pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor pentru reşedinţe secundare, respectiv sedii secundare, la împlinirea unui termen de 5 ani de la data aderării României la Uniunea Europeană. Cetăţeanul unui stat membru, apatridul cu domiciliul într-un stat membru sau în România, precum şi persoana juridică constituită în conformitate cu legislaţia unui stat membru pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole, pădurilor şi terenurilor forestiere la împlinirea unui termen de 7 ani de la data aderării României la Uniunea Europeană. Dispoziţiile nu se aplică fermierilor care desfăşoară activităţi independente şi sunt, după caz: a) cetăţeni ai statelor membre sau apatrizi cu domiciliul într-un stat membru, care îşi stabilesc reşedinţa în România;  b) apatrizi cu domiciliul în România.  Cetăţenii statelor membre sau apatrizii cu domiciliul într-un stat membru îşi dovedesc calitatea de fermier care desfăşoară activităţi independente cu documente emise/eliberate de autorităţile competente din statul membru sau de provenienţă. Apatrizii cu domiciliul în România fac dovada acestei calităţi cu atestatul eliberat, în acest sens, de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.  Persoanele prevăzute la alin. (2) dobândesc dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole, pădurilor şi terenurilor forestiere în aceleaşi condiţii cu cele aplicabile cetăţenilor români, de la data aderării României la Uniunea Europeană. Destinaţia terenurilor agricole, pădurilor şi a terenurilor forestiere nu poate fi schimbată pe durata perioadei de tranziţie de către persoanele prevăzute la alin. (2). Cetăţeanul străin, apatridul şi persoana juridică aparţinând statelor terţe pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor, în condiţiile reglementate prin tratate internaţionale, pe bază de reciprocitate. Cetăţeanul străin, apatridul şi persoana juridică aparţinând statelor terţe nu pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor în condiţii mai favorabile decât cele aplicabile cetăţeanului unui stat membru şi persoanei juridice constituite în conformitate cu legislaţia unui stat membru.”

Prin Decizia nr. 408 din 7 octombrie 2004 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor, Curtea Constituțională a reținut următoarele:

”Înainte de revizuire, textul constituţional care consacra protecţia proprietăţii private, respectiv art. 41, instituia, la alin. (2) teza a doua, incapacitatea specială a cetăţenilor străini şi apatrizilor de a dobândi dreptul de proprietate asupra oricăror terenuri proprietate privată aflate pe teritoriul României. Incapacitatea specială prevăzută de acest text constituţional lipsea de efecte juridice, în sfera sa de aplicare, toate modurile de dobândire a dreptului de proprietate asupra terenurilor, indiferent dacă erau situate în intravilan sau extravilan.

În prezent, aceste prevederi au fost substanţial modificate, ceea ce produce importante consecinţe în plan juridic. Astfel, potrivit art. 44 alin. (2) teza a doua din Constituţia republicată, cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.

Or, Curtea constată că dispoziţia constituţională, deşi nu mai prevede in terminis interdicţia dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor de către cetăţenii străini şi apatrizi, nu o înlătură, ci doar precizează cazurile şi condiţiile în care aceştia pot dobândi un asemenea drept, restrângând astfel sfera de aplicare a acestei incapacităţi speciale.

Aşa fiind, norma constituţională are în vedere, într-o primă ipoteză, posibilitatea dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor, prin acte juridice inter vivos, în condiţiile legii organice, de către cetăţenii statelor membre ale Uniunii Europene sau ai statelor cu care au fost încheiate tratate internaţionale, precum şi de către apatrizii domiciliaţi pe teritoriile acestora, în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană sau din încheierea de către ţara noastră a unor tratate internaţionale, pe bază de reciprocitate. Curtea constată că momentul intrării în vigoare a revizuirii Constituţiei nu coincide cu momentul de la care incapacitatea specială nu mai operează, ridicarea interdicţiei fiind condiţionată de aderarea la Uniunea Europeană sau de încheierea unui tratat internaţional, pe bază de reciprocitate.

A doua ipoteză o reprezintă prevederea potrivit căreia cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor prin moştenire legală. Astfel exprimată, voinţa legiuitorului constituţional nu permite decât o interpretare univocă, această ipoteză fiind de imediată aplicare, din momentul intrării în vigoare a revizuirii Constituţiei, respectiv numai pentru situaţiile în care succesiunea în legătură cu care se exercită calitatea de moştenitori legali s-a deschis după această dată.

În consecinţă, printr-o interpretare per a contrario, faţă de cetăţenii străini şi apatrizi care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute în una dintre cele două ipoteze ale normei constituţionale, interdicţia de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor pe teritoriul României operează în continuare, incapacitatea specială fiind conservată în actuala normă constituţională.

Având în vedere contrarietatea textului de lege criticat cu prevederile art. 44 alin. (2) teza a doua din Legea fundamentală şi ţinând seama de dispoziţiile art. 154 alin. (1) din Constituţie, republicată, Curtea urmează a constata că prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor nu mai sunt în vigoare, în măsura în care interdicţia de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor operează şi în cazul cetăţenilor străini şi apatrizilor care îndeplinesc condiţiile prevăzute de norma constituţională. ”

Prin Decizia nr. 639 din 26 iunie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.48 din Legea fondului funciar nr.18/1991, Curtea Constituțională a constatat următoarele:

”Dispoziţiile Legii nr.18/1991 au ca scop reconstituirea dreptului de proprietate, sau constituirea acestuia, în favoarea foştilor cooperatori, a moştenitorilor acestora şi a altor persoane care, la data intrării în vigoare a legii, nu aveau calitatea de proprietari, asupra terenurilor care constituie fondul funciar al României. Dreptul de proprietate al acestor persoane este reconstituit sau, după caz, constituit, în temeiul şi în condiţiile legii. În acest context, legea prevede categoriile de persoane îndreptăţite a formula cererile de reconstituire a dreptului de proprietate, dispoziţiile art.48 stabilind posibilitatea de a solicita reconstituirea şi pentru cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, precum şi pentru foştii cetăţeni români care şi-au redobândit cetăţenia română, indiferent dacă şi-au stabilit sau nu domiciliul în ţară. Aşadar, având în vedere obiectul de reglementare al legii - fondul funciar al României - şi scopul declarat al acesteia - retrocedarea către foştii proprietari sau moştenitorii acestora a dreptului de proprietate asupra terenurilor preluate de cooperativele agricole de producţie sau de către stat -, reglementarea condiţiilor în care operează această retrocedare, inclusiv sub aspectul persoanelor îndreptăţite, constituie opţiunea legiuitorului, în acord cu politica economică a statului în această materie şi cu finalitatea reparatorie a legii. Condiţionarea exercitării dreptului de a formula cerere de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor de calitatea de cetăţean român reprezintă o astfel de opţiune, care este pe deplin constituţională.

Astfel, dispoziţiile art.44 alin.(2) teza a doua din Constituţie, deşi nu mai prevăd in terminis interdicţia dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor de către cetăţenii străini şi apatrizi, nu o înlătură, ci doar precizează cazurile şi condiţiile în care aceştia pot dobândi un asemenea drept, restrângând astfel sfera de aplicare a acestei incapacităţi speciale. Potrivit normei constituţionale, una dintre modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate asupra terenurilor de către cetăţenii străini sau apatrizi este moştenirea legală.

Însă, Curtea constată că, în cauza aflată pe rolul instanţei judecătoreşti, calitatea de moştenitor nu poate fi recunoscută decât ca urmare a aplicării legii şi numai în limitele stabilite de aceasta, întrucât, aşa cum s-a arătat mai sus, legea are ca scop reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unor persoane care, la data intrării în vigoare a legii, nu aveau calitatea de proprietari. Prin urmare, nu se poate invoca, în aplicarea prevederilor Legii nr.18/1991, garantarea şi ocrotirea constituţională a dreptului de proprietate în persoana reclamanţilor, câtă vreme aceştia nu sunt titulari ai acestui drept, ce urmează a se naşte ulterior, prin efectul şi în condiţiile legii menţionate.”

Invocând art.1 din Protocolul nr. 12 Adițional la Convenție, toți reclamanții s-au plâns de refuzul autorităților naționale de a le reconstitui dreptul de proprietate asupra terenurilor pe care le-au deținut aceștia sau părinții lor, pe motiv că nu aveau cetățenia română la data depunerii cererilor. Acest fapt reprezintă o discriminare pe criteriu de cetățenie, fără o justificare obiectivă și proporțională. De asemenea, s-au invocat dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 Adițional la Convenție și, pentru unii reclamanți, cele ale art. 6 par. 1 din Convenție, ca urmare a inechității procedurilor și divergențelor de jurisprudență. S-a mai invocat și art. 13 din Convenție, prin existența unei singure căi de atac împotriva hotărârii pronunțate de judecătorie.

Curtea a constatat că aceste cereri sunt similare cu privire la capetele de cerere invocate şi problemele pe fond pe care le prezintă, în consecinţă, a considerat adecvat să le conexeze, în temeiul art. 42 par. 1 din Regulament.

1. Cu privire la pretinsa încălcare a art.1 din Protocolul nr. 12 adițional la Convenție

Reclamanții s-au plâns de refuzul autorităților naționale, confirmat de instanțele naționale, de a le reconstitui dreptul de proprietate asupra terenurilor de care familiile lor fuseseră deposedate în perioada regimului comunist, întrucât nu îndeplineau condiția deținerii cetățeniei române.

Curtea a observat că, deși art. 14 din Convenție interzice discriminarea în asigurarea exercițiului "drepturilor și libertăților prevăzute în (...) Convenție", art. 1 din Protocolul nr. 12 extinde domeniul de aplicare al protecției la "oricare drept prevăzut de lege." Prin urmare, introduce o interdicție generală a discriminării (Sejdic și Finci c. Bosniei și Herțegovina [MC], nr. 27996/06 și 34836/06, par. 53).

Curtea a reamintit că, în conformitate cu Raportul Explicativ la Protocolul 12 la Convenție, domeniul de aplicare al protecției suplimentare se referă la cazurile în care o persoană este discriminată:

"I. în exercițiul oricărui drept acordat în mod expres unei persoane în temeiul dreptului național;

II. în exercițiul oricărui drept care rezultă din obligaţia clară a unei autori­tăţi publice în baza dreptului naţional, respectiv, acolo unde o autoritate publică are obligaţia, în baza dreptului naţional, de a se comporta într-un anumit fel;

III. practicată de către o autoritate publică în exercitarea puterii sale de decizie (spre exemplu, acordarea anumitor subvenţii);

IV. prin orice acţiune sau inacţiune a unei autorităţi publice (spre exemplu, comportamentul ofiţerilor de poliţie atunci când controlează o revoltă)”.

Raportul explicativ a mai adăugat: "Nu este necesar să se precizeze care dintre aceste patru elemente sunt acoperite de primul paragraf al art. 1 și care de al doilea paragraf. Cele două paragrafe sunt complementare și efectul lor combinat este că toate cele patru elemente sunt acoperite de art. 1. De asemenea, trebuie amintit că distincția între categoriile I-IV nu este clară și că sistemele juridice naționale pot avea abordări diferite pentru a stabili dacă o anumită situație se încadrează într-una dintre aceste categorii mai degrabă decât în alta."

În speță, Curtea a observat că reclamanții au pretins, în conformitate cu legislația adoptată după prăbușirea regimului comunist, reconstituirea dreptului de proprietate asupra unui teren care le-a aparținut lor sau părinților lor, cu mai multe decenii în urmă. Dar toți și-au văzut respinse crererile, prin decizii administrative, confirmate de instanțele judecătorești.

Pentru a determina dacă art.1 din Protocolul nr. 12 adițional la Convenție este aplicabil în speță, Curtea trebuie să stabilească dacă legislația națională a oferit reclamanților în mod expres un drept la restituirea terenurilor, în sensul prevederii citite în lumina Raportului Explicativ indicat anterior.

În cauze similare, Curtea a avut deja ocazia să arate că reclamanții au avut calitatea de simpli petenți, menționând că majoritatea instanțelor judecătorești naționale s-au pronunțat într-un mod nefavorabil în ce privește recunoașterea dreptului de reconstituire a proprietații asupra bunurilor în situația succesiunilor deschise anterior revizuirii Constituției. Cum reclamanții au venit la succesiuniile părinților lor, deschise cu mai mulți ani înainte de revizuirea Constituției din 2003, Curtea a ajuns la concluzia că masa succesorală nu ar putea include un drept de proprietate asupra terenurilor în litigiu (Serghie-Gheorghe-Ioan Morariu şi alte 58 cereri c. României, nr. 32247/08, decizia de inadmisibilitate din 12 iunie 2012, par. 29-30).

Chiar dacă Legea nr. 18/1991 a avut drept scop restabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor care se aflau în patrimoniul cooperativelor agricole de producție, reconstituirea sau constituirea acestor drepturi nu se efectua în mod automat. Pentru a beneficia de restituirea terenurilor care au aparținut părinților lor, trebuia ca reclamanții să îndeplinească anumite condiții impuse de Legea nr. 18/1991, nefiind vorba despre un drept ex lege. În aceste circumstanțe, Curtea a considerat că situația reclamanților nu se încadrează în cele patru categorii menționate în Raportul Explicativ și, prin urmare, aceștia nu pot pretinde un "drept prevăzut de lege", în sensul art. 1 din Protocolul nr. 12 Adițional la Convenție.

În orice caz, Curtea a constatat că diferența de tratament criticată își are originile în legislația națională și, în special, în Constituție. Se pare că autoritățile au dorit să limiteze posibilitatea cetățenilor străini de a dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor în România, subordonând-o unor diverse condiții care au fost atașate aderării României la Uniunea Europeană.

Curtea a observat, în acest sens, că intenția statului de a stabili un cadru juridic specific se reflectă în adoptarea unei legi speciale (Legea nr.312/2005), care impune, pentru dobândirea de terenuri de către resortisanți ai unui stat membru al Uniunii Europene, perioade de tranziție de la cinci la șapte ani, în funcție de caz, negociate de România la momentul aderării sale la Uniunea Europeană.

Având în vedere marja largă de apreciere a statelor, atunci când este vorba despre mecanismele necesare pentru repararea prejudiciului cauzat în trecut, înainte de intrarea în vigoare a Convenției, mai ales atunci când se pune problema determinării termenilor și beneficiarilor legilor de reparație (Belka c. Poloniei, nr. 20870/04, hotărârea din 18 mai 2010, par. 27), Curtea a considerat că diferența de tratament criticată de reclamanți a avut o justificare obiectivă și rezonabilă.

Rezultă că acest capăt de cerere este în mod vădit nefondat și trebuie respins, în conformitate cu art.35 par. 3 și 4 din Convenție.

2. Asupra celorlalte pretinse încălcări

Ţinând seama de ansamblul elementelor de care dispune, şi în măsura în care este competentă să se pronunţe asupra susţinerilor formulate, Curtea nu a constat nicio încălcare a drepturilor şi libertăţilor garantate de Convenţie sau de protocoalele sale.

Reiese că și aceast capăt de cerere este în mod vădit nefondat şi trebuie respins în temeiul art. 35 par. 3 şi 4 din Convenţie.