Hotărâri CEDO

Într-o decizie recentă, pronunţată în cauza Milojević şi alţii c. Serbiei[1], Curtea Europeană a Drepturilor Omului a avut ocazia să analizeze din nou încetarea raporturilor de serviciu ca ingerinţă în dreptul la respectarea vieţii private protejat de art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Curtea s-a oprit în analiza sa la a constata că legislaţia în baza căreia reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie, având caracter neclar şi acordând un drept discreţionar angajatorului de a înceta unilateral raporturile de serviciu, nu ofereau garanţii jurisdicţionale suficiente împotriva arbitrariului. Ca o consecinţă, Curtea a reţinut şi încălcarea art. 6 din Convenţie ca urmare a refuzului instanţei care a soluţionat definitiv contestaţia, formulată de reclamanţi împotriva măsurii eliberării din funcţie, de a verifica scopul legitim al măsurii şi proporţionalitatea acesteia cu scopul urmărit.

1. Prezentarea situaţiei de fapt

Reclamanţii erau angajaţi ca ofiţeri de poliţie. Împotriva acestora au fost declanşate proceduri penale, fiind acuzaţi de comiterea unor infracţiuni. Din acest motiv reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie. Împotriva a doi dintre reclamanţi au început proceduri disciplinare ce nu au mai fost finalizate, reţinându-se încetarea raporturilor de serviciu. Ulterior, toţi reclamanţii au fost achitaţi şi au contestat măsura eliberării din funcţie. Prin hotărâri definitive pronunţate de Curtea Supremă, plângerile au fost respinse cu motivarea că Ministerul de Interne a procedat în mod legal, exercitându-şi dreptul discreţionar acordat de art. 45 din legea care îi reglementa activitatea[2] în mod corect. Curtea Supremă a mai reţinut că achitarea ulterioară a reclamanţilor şi absenţa unei decizii în procedura disciplinară nu sunt relevante pentru eliberarea din funcţie. În sfârşit, s-a mai reţinut că instanţele de fond şi de apel, care admiseseră plângerile reclamanţilor, şi-au depăşit limitele autorităţii prin evaluarea necesităţii, proporţionalităţii şi corectitudinii deciziilor de eliberare din funcţie (par. 5-30).

În anul 2005, Legea Ministerului de Interne din 1991 a fost înlocuită de Legea Poliţiei care a fost adoptată conform cerinţelor Curţii Constituţionale care solicita Parlamentului să clarifice motivele care pot conduce la eliberarea din funcţie a poliţiştilor împotriva cărora s-au declanşat proceduri penale. Curtea Constituţională a mai solicitat să se stabilească drepturile ofiţerilor care au fost achitaţi sau împotriva cărora s-a renunţat la acuzaţii. Articolul 165(3) al Legii Poliţiei din 2005 prevedea că ofiţerii de poliţie pot fi doar suspendaţi în timpul procedurilor penale (par. 33).

2. Considerentele Curţii

2.1. Cu privire la încălcarea art. 8 din Convenţie

Curtea a reţinut că, deşi din art. 8 din Convenţie nu rezultă cu titlu general un drept de a fi angajat, în mod constant a reţinut în jurisprudenţa sa că noţiunea de „viaţă privată” include şi activităţile profesionale[3]. Ca urmare, Curtea a reiterat jurisprudenţa sa conform căreia eliberarea din funcţie poate constitui o interferenţă cu dreptul la respectarea dreptului său la viaţă privată[4]. Totodată, motivul eliberării din funcţie poate de asemenea să afecteze reputaţia reclamantului[5] şi poate avea un efect asupra „cercului intim” al acestora, în condiţiile în care pierderea locului de muncă are în mod necesar consecinţe concrete pentru situaţia materială a reclamanţilor şi a familiei lor[6] (par. 59).

În prezenta cauză, Curtea s-a declarat gata să accepte că eliberarea din funcţie a reclamanţilor din structurile poliţiei au afectat o gamă largă a relaţiilor acestora cu alte persoane, inclusiv relaţii de natură profesională. În acelaşi sens, Curtea acceptă că măsura a avut un impact asupra „cercului intim” al reclamanţilor în condiţiile în care pierderea locului de muncă de către aceştia implică în mod necesar consecinţe tangibile asupra bunăstării materiale a reclamanţilor şi a familiei lor. Mai mult, Curtea acceptă că motivul eliberării din funcţie a reclamanţilor, respectiv iniţierea unor proceduri penale, în mod necesar le-a afectat reputaţia (par. 60).

Curtea consideră astfel că eliberarea din funcţie a reclamanţilor a constituit o interferenţă cu dreptul lor la respectarea vieţii particulare în sensul art. 8 din Convenţie (par. 61).

În privinţa condiţiei ca ingerinţa să fie prevăzută de lege, Curtea a reiterat practica sa constantă în sensul că expresiile „prevăzută de lege” şi „în conformitate cu legea” din cuprinsul art. 8 din Convenţie nu impune numai ca măsura impusă să aibă o anumită bază în legea naţională ci se referă, de asemenea, la calitatea legii în discuţie. Legea trebuie să fie atât accesibilă în mod adecvat cât şi previzibilă, adică formulată cu suficientă precizie pentru a permite unui individ, dacă este nevoie cu consiliere adecvată, să îşi adapteze comportamentul[7] (par. 62).

Pentru ca legea naţională să îndeplinească aceste criterii trebuie ca aceasta să ofere un anumit nivel de protecţie legală contra interferenţei arbitrare a autorităţilor asupra drepturilor protejate de Convenţie. În aspectele care privesc drepturi fundamentale, ar fi contrar regulilor statului de drept, a cărui existenţă constituie unul dintre principiile de bază ale unei societăţi democratice, consacrată de Convenţie, ca o posibilitate legală de a decide să fie acordată puterii executive în termenii unei puteri nelimitate. Pe cale de consecinţă, legea trebuie să indice cu suficientă claritate scopul oricărei puteri discreţionare conferite autorităţii competente şi maniere de exercitare[8] (par. 63).

O formulare imprecisă a legii poate fi îndreptată dacă există suficiente garanţii procedurale cum ar fi proceduri contradictorii derulate în faţa unui organ independent care are posibilitatea să verifice exercitarea puterilor discreţionare şi să asigure că acestea nu sunt exercitate într-o manieră arbitrară[9]. Curtea a arătat însă că nu este suficient ca puterile discreţionare, nelimitate în prevederile legale, să fie numai în mod formal subiect al verificării judiciare[10]. Organismul de control trebuie să fie competent să examineze dacă măsurile luate urmăresc un scop legitim şi sunt proporţionale cu acesta[11] (par. 64).

Referitor la prezenta cauză, Curtea a avut în vedere că guvernul statului pârât a recunoscut că art. 45 din Legea Ministerului de Interne avea o formulare imprecisă. Această dispoziţie legală lăsa complet la discreţia ministerului decizia asupra eliberării din funcţie a ofiţerilor împotriva cărora erau declanşate proceduri penale. Acesta nu oferea nici un fel de îndrumări cu privire la exercitarea acestei puteri discreţionare. De asemenea, nu cuprindea nici un fel de dispoziţie privind consecinţele achitării ofiţerilor de poliţie. În absenţa unei explicaţii cu privire la folosirea puterii discreţionare, legislaţia pe baza căreia reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie nu era doar imprecisă, dar şi aplicată în mod arbitrar de Ministerul de Interne (par. 65).

Curtea notează în continuare că aceste deficienţe ale legii ar fi putut fi ameliorate prin stabilirea unor garanţii procedurale, cum ar fi procedurile contradictorii în faţa unui organism independent, contra exercitării arbitrare a dreptului discreţionar conferit ministerului. Curtea admite că reclamanţii au avut acces la proceduri civile pentru a contesta legalitatea eliberării lor din funcţie. Cu toate acestea, reţine că, totuşi, Curtea Supremă a refuzat în mod explicit să verifice maniera în care puterile discreţionare au fost exercitate de Ministerul de Interne, blocând tentativa instanţelor inferioare de a examina legitimitatea şi proporţionalitatea măsurilor luate. De aceea, Curtea Supremă nu a reuşit să ofere o verificare independentă şi semnificativă a măsurilor de eliberare din funcţie a reclamanţilor. Aceasta a folosit o abordare formală şi a lăsat Ministerului o putere discreţionară deplină şi necontrolată. Cum aceste proceduri civile nu au oferit vreo verificare judiciară semnificativă, concluzia este că nu au existat garanţii contra arbitrariului (par. 66).

Ca urmare, Curtea a concluzionat că art. 45 din Legea Ministerului de Interne din 1991, pe baza căruia reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie, nu satisfăcea cerinţa previzibilităţii. În consecinţă, eliberarea din funcţie a reclamantului nu a fost „în conformitate cu legea” cum impune art. 8§2 din Convenţie. Faţă de această situaţie, Curtea a reţinut încălcarea art. 8 din Convenţie fără a mai considera necesar să examineze problema scopului legitim şi a proporţionalităţii măsurii (par. 67 - 69).

2.2. Cu privire la încălcarea art. 6 din Convenţie

Curtea reiterează că, potrivit jurisprudenţei sale constante, reflectând un principiu legat de buna administrare a justiţiei, hotărârile instanţelor trebuie să expună în mod adecvat considerentele pe care se bazează. Măsura în care această obligaţie se aplică poate varia în funcţie de natura deciziei şi trebuie determinat în lumina circumstanţelor cauzei[12]. Deşi art. 6§1 obligă instanţele să expună considerentele deciziilor lor, această cerinţă nu poate fi înţeleasă ca implicând un răspuns detaliat la fiecare argument al părţilor implicate[13]. Când aplică norme legale cărora le lipseşte precizia, totuşi, instanţele naţionale trebuie să demonstreze o diligenţă specială în a oferi suficiente motive pentru care consideră că o astfel de normă se aplică într-o anumită manieră, având în vedere circumstanţele fiecărui caz în parte. Simpla citare a formulărilor din prevederile legale imprecise nu poate fi privită ca o motivare suficientă a hotărârii[14] (par. 83).

Revenind la cauza de faţă, Curtea reiterează mai întâi concluziile sale cu privire la calitatea prevederilor legale pe baza cărora reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie şi la modul în care instanţele naţionale au acţionat aplicând aceste dispoziţii (cuprinse în paragrafele 65 - 68). Curtea mai reţine că, după ce a devenit pe deplin funcţională în anul 2008, Curtea Constituţională a Serbiei a avut ocazia să analizeze cauze în care se puneau probleme practic identice cu cele invocate de reclamanţii din prezenta cauză. În deciziile sale, Curtea Constituţională a concluzionat că atât legea pe baza căreia reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie cât şi hotărârile judecătoreşti, identice cu cele privind pe reclamanţii din prezenta cauză, au fost arbitrare şi au încălcat dreptul la un proces echitabil. În lumina situaţiei de fapt şi de drept aproape identice, Curtea nu consideră că ar avea vreun motiv să se distanţeze de considerentele Curţii Constituţionale, concluzionând că a fost încălcat art. 6§1 din Convenţie (par. 84-85).

3. Notă

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în jurisprudenţa sa că dreptul la muncă nu este garantat de Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale[15].

Cu toate acestea, încetarea raporturilor de serviciu poate intra sub incidenţa art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale din perspectiva modului în care afectează viaţa profesională, ca parte a vieţii private precum şi a modului în care afectează relaţiile personale şi situaţia materială proprie şi a familiei.

În practica judiciară problema efectelor încetării unilaterale nelegale a raporturilor de muncă/de serviciu asupra vieţii private a angajatului se pune în cazul în care se solicită despăgubiri pentru prejudiciul moral suferit din această cauză.

De exemplu, au fost acordate despăgubiri pentru prejudiciul moral în cazul concedierii ca sancţiune disciplinară pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, ceea ce punea în discuţie şi competenţa profesională a reclamantului[16].

Dimpotrivă, nu au fost acordate daune morale atunci când s-a reţinut că angajatorul nu a acţionat cu rea credinţă, fapta existând chiar dacă nu se impunea desfacerea disciplinară a contractului individual de muncă, iar faptele imputate nu erau deosebit de grave[17].

În sfârşit, în cazul concedierii pentru desfiinţarea postului, s-a reţinut că „angajarea răspunderii civile contractuale a societăţii, pentru pretinsele daune morale cauzate reclamantei […] nu operează automat, iar titulara cererii era obligata a face dovada, prin orice mijloace de probă, a împrejurărilor de fapt ce permit instanţei să conchidă asupra existenţei şi întinderii prejudiciului […]. Reclamanta era ţinut să ofere instanţei indicii si argumente pe baza cărora sa se poată aproxima consecinţele negative suferite in plan psihic prin concedierea nelegala, dar si afectarea, eventual, a situaţiei familiale, precum si a prestigiului profesional sau social”[18].

Concluzia încălcării art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale a rezultat din neclaritatea prevederilor legale în baza cărora reclamanţii au fost eliberaţi din funcţie şi posibilitatea pe care acestea o creau pentru autoritatea administrativă de a acţiona discreţionar combinate cu inexistenţa unor garanţii jurisdicţionale suficiente împotriva arbitrariului şi modul în care instanţa supremă a soluţionat cauza în concret, refuzând practic să cenzureze decizia administrativă cu motivarea că legea îi conferea pârâtului un drept discreţionar de a dispune încetarea raporturilor de serviciu.

Rezultă astfel că, dacă cel puţin instanţa supremă ar fi analizat în mod efectiv măsura contestată, astfel cum au făcut în cauză instanţele inferioare, încălcarea art. 8 din Convenţie ar fi putut fi evitată chiar şi în cazul respingerii contestaţiilor însă cu o motivare suficientă a necesităţii măsurii, suplinind astfel neclaritatea prevederilor legale.

Concluziile Curţii privind lipsa de previzibilitate a legii par a se baza în mod semnificativ, pe de o parte, pe faptul că guvernul statului pârât a recunoscut că art. 45 din Legea Ministerului de Interne avea o formulare imprecisă şi, totodată, pe faptul că însăşi Curtea Supremă a reţinut că autoritatea administrativă avea dreptul discreţionar de a dispune eliberarea din funcţie a reclamanţilor în temeiul acestor prevederi legale, iar acest drept nu poate fi cenzurat, Curtea luând practic în considerare chiar cele reţinute de instanţa naţională pentru a respinge plângerile reclamanţilor.

Prevederea legală analizată stabilea posibilitatea eliberării din funcţie a ofiţerilor de poliţie în cazul în care nu mai îndeplineau condiţiile pentru angajare, între altele fiind şi aceea de a nu exista o procedură penală pornită împotriva sa în derulare. Din corelarea prevederilor art. 45 şi art. 34 din Legea Ministerului de Interne din 1991 rezulta cu claritate situaţia în care poate înceta raportul de serviciu respectiv atunci când este declanşată o procedură penală împotriva unui poliţist.[19]

Problema identificată de Curte a fost, însă, faptul că legea lăsa, în acest caz, la libera opţiune a angajatorului decizia de a înceta sau nu unilateral raporturile de serviciu fără nici un criteriu şi nu exista o soluţie pentru situaţia achitării angajaţilor în procedura penală.

Pe de altă parte, Curtea îşi fundamentează concluzia că legea aplicabilă nu era previzibilă prin absenţa, în drept şi în fapt, a unor garanţii jurisdicţionale împotriva arbitrariului permis de o lege neclară, constatând absenţa unuia dintre elementele unui construct propriu referitor la noţiunile de „prevăzut de lege” şi „în conformitate cu legea” cristalizat în jurisprudenţa sa.

Acesta este motivul pentru care Curtea nu a mai analizat în concret posibilitatea reclamanţilor de a-şi adapta comportamentul la normele care reglementau încetarea raporturilor de serviciu pentru a verifica previzibilitatea legii.

În final, suficient şi determinat în adoptarea soluţiei pare a fi fost în realitate faptul că instanţa care a soluţionat în mod definitiv plângerile formulate împotriva deciziilor unilaterale de eliberare din funcţie a reclamanţilor, după achitarea acestora, nu a analizat în mod efectiv măsurile contestate ceea ce a condus şi la constatarea încălcării art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.