Cauza Mitkova c. Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. Condiţiile decontării din fondurile de asigurări sociale de sănătate a cheltuielilor efectuate pentru tratamentul medical în alt stat. Lipsa aprobării administrative prealabile. Inexistenţa unei speranţe legitime în sensul art. 1 din Protocolul nr.1 la Convenţie
JurisClasor CEDO - Octombrie 2015, 15
Autor: Răzvan Anghel
Categorie: Hotărâri relevante
Într-o hotărâre recentă[1], pronunţată în cauza Mitkova c. Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat condiţiile decontării din fondurile de asigurări sociale de sănătate a cheltuielilor efectuate de un asigurat pentru tratamentul de care beneficiază în străinătate, din perspectiva necesităţii existenţei unei aprobări prealabile a autorităţii naţionale competente şi a existenţei unui bun în sensul art.1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenţie.
Este de notat că, prin hotărârea pronunţată, Curtea a constatat încălcarea art.6 din Convenţie din cauza faptului că nici reclamanta nu a fost audiată de instanţă şi nici martorii propuşi de aceasta, precum şi din cauza duratei excesive a procedurilor judiciare şi a celor administrative prealabile.
Hotărârea Curţii, din această perspectivă, nu se îndepărtează de la jurisprudența sa constantă, astfel încât nu se impune o analiză suplimentară. Este interesantă însă opinia Curţii cu privire la condiţiile în care cheltuielile medicale efectuate de reclamantă puteau fi decontate.
Situaţia de fapt
Reclamanta suferă de scleroză multiplă. La 1 aprilie 1994, Ministerul Sănătăţii din FYRM a emis un certificat ce permitea băncii în care tatăl reclamantei avea un depozit să transfere 20.000 USD în contul unui spital din SUA, pentru a acoperi cheltuielile medicale determinate de tratamentul de care reclamanta urma să beneficieze. Acest certificat a fost emis în baza unui raport medical întocmit de Clinica de Neurochirurgie din Skopje, în care se arăta că este necesar ca reclamanta să fie examinată şi tratată într-un spital din străinătate, în condiţiile în care toate mijloacele de tratament din ţară au fost epuizate.
În perioada 17.05.1994-28.06.1994, reclamanta a beneficiat de tratament în spitalul H.H.I. din SUA. În 12.07.1994, Clinica de Neurochirurgie din Skopje a emis un nou raport medical, în care se arăta că este imposibilă tratarea reclamantei în ţară, din cauza stării grave de sănătate a acesteia şi programările existente la clinică, fiind necesar ca aceasta să meargă la tratament imediat sau cel mai târziu la mijlocul lunii. Raportul a fost semnat de trei medici, care au confirmat că este imposibil să fie tratată afecţiunea reclamantei în ţară, fiind posibil ca tratamentul în străinătate să prevină deteriorarea progresivă a stării de sănătate a reclamantei.
La 29.11.1994, reclamanta a solicitat Fondului de Asigurări de Sănătate (în continuare Fondul) să emită o decizie ex post facto, prin care să îi permită să efectueze tratamentul în spitalul H.H.I. din SUA. Prin această cerere, reclamanta nu a solicitat şi rambursarea cheltuielilor medicale efectuate. La 08.12.1994 Fondul a respins cererea, pe baza concluziilor unei comisii medicale potrivit cărora reclamanta putea fi tratată în ţară. Reclamanta a contestat această decizie, susţinând că nu au fost avute în vedere rapoartele medicale existente. La 30.11.1995, Ministerul Sănătăţii a respins plângerea administrativă, după ce a obţinut concluziile Comisiei Medicale de Contestaţii pentru Tratament în Străinătate. S-a reţinut că posibilităţile de tratament existente în ţară nu fuseseră epuizate.
Reclamanta a contestat decizia Ministerului în instanţă, Curtea Supremă anulând această decizie la 14.01.1998. S-a reţinut că nu rezulta dacă reclamanta ar fi trebuit să fie supusă unor analize sau să urmeze un tratament prelungit şi existau contradicţii între opiniile medicale existente cu privire la epuizarea posibilităţilor de tratament în ţară. Reanalizând cererea reclamantei, la 09.07.1999, Ministerul a respins din nou contestaţia administrativă împotriva deciziei Fondului din 08.12.1994.
La 07.07.1995, reclamanta a formulat o cerere separată, prin care solicita Fondului decontarea cheltuielilor efectuate pentru tratamentul medical de care a beneficiat în spitalul H.H.I. din SUA. La 21.09.1995, Fondul a decis decontarea parţială a acestor cheltuieli, în cuantum de 20% din suma pretinsă. La 12.11.1995 s-a dispus diminuarea acestei decontări la numai 10%, iar la 13.11.1995 s-a revenit asupra măsurii, suma fiind majorată la mai mult de 20%. La 11.11.1996, Ministerul Sănătăţii a admis contestaţia administrativă a reclamantei, majorând această sumă.
Reclamanta a contesta în instanţă această soluţie, iar prin decizia din 25.03.1998, Curtea Supremă a anulat decizia Ministerului. S-a reţinut că Fondul şi Ministerul nu au stabilit dacă reclamanta putea fi tratată în ţară în acord cu regulile stabilite prin actele normative aplicabile. S-a mai reţinut că aceste instituţii interpretaseră normele aplicabile în sensul că o persoană nu poate beneficia de decontarea cheltuielilor medicale efectuate în străinătate dacă nu obţinea o decizie prealabilă prin care să se aprobe tratamentul medical în alt stat. În opinia Curţii Supreme, această interpretare contravenea Legii privind protecţia sănătăţii. Reanalizând contestaţia administrativă, Ministerul a respins-o din nou, printr-o decizie din 06.01.1999, identică cu aceea din 11.11.1996. Reclamanta a contestat această decizie.
La 22.11.2000, Curtea Supremă a anulat atât decizia din 06.01.1999 cât şi decizia din 09.07.1999, reţinând că Ministerul ar fi trebuit să conexeze cererea de decontare a cheltuielilor cu cererea de emitere a unei trimiteri la tratament în străinătate şi ar fi trebuit să decidă mai întâi asupra acesteia din urmă, rezultatul fiind decisiv pentru soluţionarea cererii de decontare a cheltuielilor. Totodată, Curtea Supremă a stabilit pentru Minister obligaţia de a analiza dacă reclamanta putea fi tratată în ţară.
La 23.02.2001, Ministerul a anulat decizia din 21.09.1995 şi a emis o nouă decizie în care a reţinut, pe baza concluziilor unei comisii medicale, că reclamanta putea fi tarată în ţară, iar tratamentul efectuat în străinătate nu putea fi considerat a fi fost urmat pe baza unei decizii a Fondului, astfel încât reclamanta putea beneficia de rambursarea unei părţi din cheltuieli, dar nu în alt temei.
În urma contestaţiei reclamantei, decizia Ministerului a fost anulată de Curtea Supremă, care a reţinut că acesta trebuia să stabilească dacă, la data efectuării tratamentului, posibilităţile de tratament în ţară fuseseră sau nu epuizate.
La 05.11.2004, Ministerul a emis o nouă decizie prin care a respins contestaţia administrativă a reclamantei, în baza Comisiei Medicale de Contestaţii care a stabilit că în 1994 reclamanta putea fi tratată în ţară.
La 14.12.2006, Curtea Supremă a anulat din nou decizia Ministerului, reţinând existenţa unor dovezi medicale contradictorii cu privire la posibilităţile de tratament în ţară şi dispunând consultarea medicilor care au emis raportul din 12.07.1994.
După consultarea medicilor care au emis respectivul raport, Ministerul a respins din nou contestaţia la 08.10.2007 reţinând că opinia acestora constituia numai o propunere pentru trimiterea la tratament în străinătate însă evaluarea posibilităţilor de tratament în ţară respectiv în străinătate se face de comisia medicală a Fondului.
Ministerul a mai reţinut că o persoană obţine dreptul de a beneficia de tratament în străinătate doar pe baza deciziei Fondului întemeiată pe concluziile comisiei medicale a acestuia în timp ce reclamanta a plecat pentru tratament în străinătate fără a obţine o astfel de decizie, pe baza propriei aprecieri, în condiţiile la care la acel moment nu exista nici măcar un raport al medicilor clinicii.
În aceste condiţii, Ministerul a considerat că decontarea cheltuielilor medicale se poate face numai în limita costurilor pe care le-ar fi implicat tratamentul în ţară.
Reclamanta a contestat această decizie la Curtea Administrativă, care între timp devenise competentă să soluţioneze acest tip de cauze. Reclamanta a solicitat audierea medicilor care au tratat-o şi au emis raportul medical iniţial.
La 22.01.2009, instanţa administrativă a respins contestaţia, într-o şedinţă nepublică, fără a analiza cererea de audiere a medicilor formulată de reclamantă.
Instanţa a reţinut că autorităţile administrative procedaseră corect, întrucât reclamanta a urmat tratamentul în SUA, în baza propriei aprecieri, în lipsa unei decizii a Fondului şi chiar a unui raport medical, ce a fost obţinut după întoarcerea în ţară de la Clinica de Neurochirurgie din Skopje, ceea ce era contrat normelor aplicabile. Instanţa a analizat însă şi susţinerile referitoare la imposibilitatea tratării în ţară a afecţiunii de care suferea reclamanta, reţinând chiar o opinie a clinicii de neurochirurgie, potrivit căreia scleroza multiplă fusese întotdeauna tratată în ţară, unde procedurile terapeutice sunt în acord cu standardele internaţionale.
Aprecierile Curţii
Curtea a reiterat opinia potrivit căreia „posesia” în sensul art. 1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenţie protejează fie un bun existent, inclusiv pretenţii, în legătură cu care reclamantul poate susţine că are cel puţin o speranţă legitimă, fie obţinerea exercitării efective a unui drept de proprietate, însă nu garantează dreptul de a obţine un drept de proprietate. Curtea consideră astfel că nu poate fi vorba de o speranţă legitimă atunci când există o dispută cu privire la corecta interpretare şi aplicare a legii naţionale iar cererea reclamantului este respinsă de instanţele naţionale (par.67-68)[2].
Curtea observă că reclamanta a formulat cererea pentru a beneficia de tratament în străinătate după ce a urmat acest tratament şi s-a întors în ţară. Instanţa administrativă a respins în final cererea de decontare integrală a cheltuielilor medicale considerând că reclamanta a acţionat contrar legii şi nici nu a obţinut acordul pentru a beneficia de tratament în străinătate în condiţiile în care comisia medicală internă a constatat că afecţiunea sa putea fi tratată în ţară (par.69).
Curtea reiterează faptul că interpretarea legislaţiei naţionale este în competenţa instanţelor naţionale iar Curtea pune la îndoială aceste interpretări doar atunci când constată un arbitrariu evident. În cauză, Curtea reține că nimic nu poate conduce la concluzia că instanţa administrativă a interpretat şi aplicat legislaţia naţională în mod evident eronat sau a ajuns la concluzii arbitrare. Mai mult, nu există nicio dovadă care să conducă la concluzia că hotărârea pronunţată de instanţa administrativă era contrară jurisprudenţei constante privind aplicarea legislaţiei relevante în cauză (par. 70).
Curtea concluzionează astfel că, în circumstanţele cauzei, nu există o „posesie” în sensul art. 1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenţie şi, ca urmare, plângerea este incompatibilă ratione materie cu prevederile Convenţiei, în sensul at.35 par. 3 (a) şi trebuie respinsă în conformitate cu art.35 par. 4 din Convenţie.
Scurte observaţii cu privire la hotărâre
Deşi, în cursul îndelungatei proceduri judiciare, instanţa naţională a decis că ar trebui analizat în concret dacă reclamanta putea fi tratată în ţară sau trebuia să beneficieze de tratament în străinătate, iar Curtea a reţinut încălcarea art.6 din Convenţie pentru motivul că, în pofida acestor hotărâri, instanţa administrativă nu a permis nici audierea reclamantei dar nici a medicilor care emiseseră raportul medical iniţial, în calitate de martori (par. 61, 62), aceste aspecte au fost avute în vedere doar sub aspect procedural, în sensul că nu a existat nicio justificare pentru a refuza audierea publică în cauză. Curtea nu a reţinut aceste împrejurări în analiza sa referitoare la condiţiile în care reclamanta putea beneficia de tratament medical în străinătate.
Astfel, Curtea a reţinut interpretarea instanţelor naţionale dată legislaţiei aplicabile, în sensul că reclamanta trebuia să obţină anterior o autorizare din partea autorităţii administrative competente pentru a putea beneficia de tratament în străinătate. Din această perspectivă, Curtea nu analizează dacă etapa obţinerii autorizării prealabile ar putea fi omisă în cazul unei urgenţe medicale sau în alte condiţii.
Totuşi, Curtea a reţinut ca argument suplimentar şi faptul că, oricum, în cazul reclamantei, s-a stabilit că putea beneficia de tratament medical în ţară. Deşi acest argument nu pare a fi decisiv, poate lăsa posibilitatea unei analize diferite în situaţia în care, deşi nu a fost obţinut acordul prealabil al autorităţii administrative, se constată totuşi că afecţiunile reclamantului nu pot fi tratate decât în străinătate.
În această privinţă este de reamintit şi Ordonanța Curții de Justiţie a Uniunii Europene (Camera a opta) din 11 iulie 2013[3] pronunţată în cauza Luca împotriva Casei de Asigurări de Sănătate Bacău (C-430/12)[4] și, în special, Hotărârea Curții de Justiţie a Uniunii Europene (Camera a treia) din 9 octombrie 2014[5] pronunţată în cauza Petru împotriva Casei Județene de Asigurări de Sănătate Sibiu şi a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate (C-268/13) în care s-a stabilit că „Articolul 22 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 […] trebuie interpretat în sensul că autorizația solicitată conform alineatului (1) litera (c) punctul (i) al aceluiași articol nu poate fi refuzată atunci când tratamentul spitalicesc în cauză nu poate fi acordat în timp util în statul membru de reședință al asiguratului social din cauza lipsei medicamentelor și a materialelor medicale de primă necesitate. Această imposibilitate trebuie apreciată la nivelul ansamblului spitalelor din acest stat membru apte să acorde tratamentul respectiv și în raport cu intervalul de timp în care acesta din urmă poate fi obținut în timp util”.
Desigur, aceste decizii pot fi avute în vedere într-o eventuală cauză cu care este sesizată Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai în măsura în care Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 ar fi aplicabil reclamantului.
[1] Hotărârea din 15.10.2015; cererea nr.48386/09, textul integral în limba engleză este publicat pe pagina web http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-157698 .
[2] Kopeckỳ c. Slovaciei [MC], nr. 44912/98, par. 50; Anheuser-Busch Inc. c. Portugaliei [MC], nr. 73049/01, par. 65.
[3] ECLI:EU:C:2013:467.
[4] CJUE a decis următoarele:
„Articolul 49 CE și articolul 22 din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, în versiunea modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 592/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 iunie 2008, nu se opun în principiu unei reglementări a unui stat membru care condiționează rambursarea integrală a cheltuielilor aferente îngrijirilor spitalicești acordate în alt stat membru de obținerea unei autorizații prealabile. În schimb, aceste articole se opun unei astfel de reglementări interpretate în sensul că exclude, în toate cazurile, rambursarea integrală de către instituția competentă a cheltuielilor aferente unor astfel de îngrijiri acordate fără autorizație prealabilă. Atunci când un refuz al rambursării, motivat numai de absența autorizației prealabile, a cheltuielilor aferente îngrijirilor spitalicești acordate în alt stat membru și achitate de persoana asigurată nu este, ținând seama de împrejurările specifice, întemeiat, cheltuielile aferente îngrijirilor menționate trebuie rambursate de instituția competentă persoanei asigurate în cauză în limita cuantumului stabilit de legislația acestui stat membru. În situația în care cuantumul respectiv este inferior celui care ar fi rezultat din aplicarea legislației în vigoare în statul membru al cărui rezident este asiguratul în cazul spitalizării sale în acest din urmă stat, instituția competentă trebuie să acorde în plus o rambursare suplimentară corespunzătoare diferenței dintre aceste două valori, în limita cheltuielilor efectuate în realitate.
Atunci când un astfel de refuz este întemeiat, persoana asigurată poate solicita, în temeiul articolului 49 CE, rambursarea cheltuielilor aferente îngrijirilor spitalicești numai în limita acoperirii garantate de regimul de asigurări de sănătate la care este afiliată.
[5] ECLI:EU:C:2014:2271