Eliberarea din funcție ca urmare a refuzului acordării autorizației de acces la informații clasificate. Imposibilitatea contestării în fața unei instanțe a acestui refuz. Încălcarea art. 6 din Convenție. Hotărârea CEDO în cauza Miryana Petrova c. Bulgariei
JurisClasor CEDO - Noiembrie 2016, 08
Autor: Răzvan Anghel
Categorie: Hotărâri relevante
Într-o hotărâre recentă, pronunțată în cauza Miryana Petrova contra Bulgariei[1], Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat respectarea art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în legătură cu posibilitatea unui angajat de a contesta în fața unei instanțe independente refuzul acordării autorizației de acces la informații clasificate care a condus la eliberarea sa din funcție. Curtea a reținut încălcarea acestor prevederi ca urmare a imposibilității instanței naționale de a analiza temeinicia acestui refuz, combinat cu lipsa unei alte proceduri judiciare în care un astfel de refuz să poată fi contestat.
I. Prezentarea hotărârii
1. Situația de fapt
Reclamanta a fost angajată în cadrul Serviciului Național de Securitate ca operator de sistem, din 1981. Potrivit atribuțiilor de serviciu, aceasta avea o autorizație de securitate ce îi permitea să aibă acces la informații clasificate care constituie secrete de stat. În conformitate cu fișa postului, deținerea autorizației de securitate constituia o condiție de ocupare a funcției. La 30 aprilie 2002 a intrat în vigoare noua Lege a protecției informațiilor clasificate. Conform acestei legi, autorizațiile de acces la informații clasificate care au fost emise în acord cu vechea reglementare rămâneau valabile până la înlocuirea cu certificatele de securitate ce permit accesul la informații clasificate. La 3 iunie 2003, directorul instituției a emis o decizie prin care refuza acordarea certificatului de securitate reclamantei. Reclamanta a susținut că această decizie s-a bazat pe un test psihologic. Decizia nu conținea nicio motivare referitoare la acest refuz, cu excepția trimiterii la secțiunea 57 din lege. Reclamanta a formulat contestație împotriva acestui refuz la Comisia pentru Securitatea Informațiilor, care a respins contestația printr-o hotărâre din 5 februarie 2004. Această hotărâre a fost definitivă și nu putea fi contestată în fața unei instanțe.
La 27 aprilie 2004, directorul Serviciului Național de Securitate a dispus eliberarea din funcție a reclamantei cu motivarea că i-a fost refuzată eliberarea certificatului de securitate, a cărei deținere constituia o condiție indispensabilă pentru îndeplinirea îndatoririlor. Reclamanta a contestat eliberarea din funcție la trei niveluri de jurisdicție. Aceasta a contestat obiectivitatea și legalitatea măsurii susținând că îndeplinea toate condițiile pentru a primi certificatul e securitate iar eliberarea din funcție a fost în realitate determinată de relația negativă cu superiorul direct. Reclamanta a mai solicitat să fie realizat un raport de către un expert, cerere respinsă de Tribunalul din Sofia.
Prin hotărârea din 11.05.2005, Tribunalul Sofia a respins contestația reclamantei, cu motivarea că refuzul directorului Serviciului Național de Securitate de a acorda certificatul de securitate era un act administrativ definitiv și valid iar eliberarea din funcție a reclamantei era inevitabilă deoarece nu mai putea să își îndeplinească atribuțiile. Instanța a adăugat că refuzul nu este supus controlului judiciar și, ca urmare, aceasta nu este competentă să examineze, în cadrul procedurilor având ca obiect contestarea eliberării din funcție, nicio problemă de fond sau de procedură legată de legalitatea lui. În apel, Curtea din Sofia, prin hotărârea din 6 aprilie 2006, a menținut soluția tribunalului, pentru aceleași considerente. La 19 iunie 2008, Curtea Supremă de Casație a menținut aceste hotărâri (par.6-14).
2. Considerentele Curții
(a) Aplicabilitatea art.6 par.1 din Convenție
Curtea a reamintit că, pentru a fi aplicabil art.6 par.1 din Convenție, în latura sa civilă, trebuie să existe o dispută reală și serioasă asupra unui drept despre care se poate spune, cel puțin pe baze ce pot fi argumentate, că este prevăzut în dreptul național. Disputa poate fi în legătură nu doar existența dreptului dar și cu scopul său și maniera de exercitare. Mai mult, rezultatul procedurilor trebuie să fie decisiv în mod direct pentru acel drept[2] (par.29).
În această cauză, reclamanta a susținut că măsura eliberării ei din funcție, după mai mult de 20 de ani în aceeași funcție, s-a bazat în întregime pe refuzul de a-i fi acordată autorizarea de securitate pentru accesul la secrete de stat și că i s-a refuzat accesul la o instanță pentru a contesta acest refuz. Situația a fost generată din cauza faptului că instanțele naționale au refuzat să exercite orice examen independent asupra acestui refuz (par.30).
Curtea notează mai întâi că aceea ce este în discuție pentru reclamantă în această cauză nu este dreptul de acces la secrete de stat, ce nu este garantat ca atare de Convenție, ci, mai degrabă, drepturile reclamantei care au fost afectate ca o consecință a refuzului de a i se elibera autorizarea pentru acest tip de acces. În opinia Curții, acest refuz a avut un impact decisiv asupra situației personale a reclamantei – în absența autorizării cerute, ea nu mai putea continua să activeze în funcția ocupată mai mulți ani iar aceasta a avut repercusiuni pecuniare certe pentru aceasta. Legătura dintre decizia de a nu acorda reclamantei autorizația de securitate și pierderea de către aceasta a veniturilor nu era una nesemnificativă sau îndepărtată[3] (par.31).
Curtea a considerat, ca urmare, că a existat o dispută asupra unui drept recunoscut de legea bulgară – dreptul de a nu fi eliberat din funcție în mod incorect, că această dispută a fost una reală și serioasă și că rezultatul procedurilor în fața instanțelor naționale a fost decisivă pentru dreptul respective[4] (par.32).
În continuare, Curtea a verificat dacă dreptul respective poate fi considerat ca “civil” în înțelesul art.6 par.1 din Convenție. În legătură cu acest aspect, Curtea consideră că trebuie reținut că reclamanta era un funcționar public ce ocupa un post în Serviciul național de securitate iar litigiul pe care urmărea să îl aducă în fața instanțelor naționale privea corectitudinea eliberării ei din funcție (par.33).
În legătură cu această chestiune, Curtea observă că articolul 6 se aplică în aspectul său civil tuturor litigiilor care implică funcționari publici cu excepția situației în care: (a) legea națională a statului implicat exclude în mod expres la instanță al persoanelor care ocupă locul de muncă în discuție sau face parte din categoria de personal respectivă și (b) excluderea este justificată de motive obiective[5]. Dacă legea națională nu interzic accesul la instanță, Curtea nu mai analizează a doua condiție[6] (par.34).
Revenind la această cauză, Curtea observă că, potrivit legislației naționale, litigiile privind eliberarea din funcție a funcționarilor publici din cadrul Serviciului național de securitate sunt supuse contestației în fața instanțelor de drept comun. Procedura aplicabilă este aceeași ca în orice altă procedură judiciară. Rezultă că, potrivit criteriilor stabilite în cauza Vilho Eskelinen, art. 6 par.1 este aplicabil în acest caz[7]. Faptul că procedurile judiciare vizate aveau ca obiect mai degrabă eliberarea din funcție a reclamantei decât o problemă privind salariul, indemnizații sau alte drepturi similar nu afectează această concluzie[8] (par.35).
(b) Cu privire la respectarea art.6 din Convenție
Curtea a reiterat faptul că nu este rolul său să verifice erori de fapt sau de drept pretins săvârșite de instanțele naționale, cu excepția cazului în care și în măsura în care acestea ar încălca drepturi și libertăți garantate de Convenție. Ca urmare, Curtea nu poate stabili dacă eliberarea reclamantei din funcție a fost legală sau dacă concluziile instanțelor naționale în legătură cu eliberarea din funcție au fost corecte în acord cu legea bulgară. Sarcina Curții este limitată la a verifica dacă procedurile în fața instanțelor naționale au respectat cerințele art.6 par.1 din Convenție (par.36).
Este adevărat că în cauza Vilho Eskelinen și alții Curtea a arătat că, totuși, concluzia că art.6 par.1 este aplicabil nu influențează răspunsul la problema modului în care diferite garanții pe care le implică acest articol ar trebui aplicate în litigii privind funcționari publici (spre exemplu, dreptul de a analiza cauza care este cerut instanțelor naționale)[9]. Una dintre aceste garanții fiind aceea ca instanța care este învestită cu soluționarea cauzei să aibă posibilitatea de a examina toate problemele de fapt și de drept relevante pentru litigiul ce îi este prezentat[10], întrebarea esențială în prezentul caz este dacă această cerință se aplică în mod egal și fără nicio circumstanțiere litigiilor privind problema autorizației de securitate pentru un funcționar public din cadrul Serviciului național de securitate. În această privință, Curtea a considerat că această cauză este similară cu cauza Fazliyski, în care Curtea a considerat că refuzul Curții Supreme Administrative de a examina în mod independent un aspect care este crucial pentru soluționarea plângerii reclamantului respectiv capacitatea mentală de a active în cadrul Ministerul Afacerilor Interne, constituie o încălcare a art.6 par.1 din Convenție[11] (par.37).
Revenind la cauza prezentă, Curtea a considerat că trebuie avut în vedere că, eliberând pe reclamantă din funcție, directorul Serviciului Național de Securitate nu a acționat în mod discreționar. Din contră, rezultă că acesta era obligat să procedeze în acest mod, având în vedere că reclamanta nu mai deținea autorizația de securitate, condiție care era indispensabilă pentru îndeplinirea atribuțiilor. Ca urmare, în prezenta cauză nu se pune problema exigenței cu care instanțele naționale ar fi trebuit să analizeze exercitarea discreționară a autorității administrative (par.38).
În consecință, Curtea a reținut că eliberarea din funcție a reclamantei a fost întemeiată în totalitate pe faptul că acesteia i se refuzase accesul la informații clasificate. Curtea a considerat că nu este greșit în sine faptul că evaluarea posibilității de a se acorda acces la informații secrete a fost făcută de angajați ai Serviciului național de securitate, unde reclamanta era angajată. Totuși, Curtea a considerat că trebuie să verifice, în acord cu garanțiile rezultate din articolul 6, dacă susținerile reclamantei privind eliberarea sa din funcție au fost examinate de un tribunal independent (par.39).
Curtea a reținut că reclamanta a avut posibilitatea de a declanșa procedura judiciară prin care urmărea anularea eliberării din funcție, reintegrarea în funcție și despăgubiri pentru veniturile nerealizate. Totuși, rezultă că în nicio etapă a acestor proceduri instanțele nu au fost preocupate să stabilească dacă a existat o justificare pentru a se refuza reclamantei autorizația de securitate, deși acest refuz a făcut inevitabilă eliberarea din funcție.
Reclamanta nu a fost informată asupra circumstanțelor de fapt luate în considerare atunci când s-a decis că autorizația de securitate va fi refuzată; reclamanta nu a avut posibilitatea nici să aducă în discuție dacă aceste informațiile pe care s-a bazat decizia au fost corecte sau incorecte, complete sau incomplete, credibile sau nu. Concluziile instanțelor naționale în sensul că erau ținute de refuzul oficial de a acorda acces la informații clasificate și că nu pot analiza acest refuz în nici un mod a fost conformă cu legislația națională aplicabilă.
Curtea, în ceea ce o privește, consideră că, bazându-se în mod exclusiv pe acest refuz în cauza reclamantului, instanțelor naționale au refuzat să analizeze în mod independent un element care era crucial pentru soluționarea cauzei și astfel, s-au lipsit de dreptul de a analiza litigiul cu care au fost sesizate
Curtea consider în același timp că refuzul de a acorda reclamantei certificatul de securitate și procedurile de verificare constituiau parte a unei proceduri interne standard a angajatorului reclamantei, respectiv Serviciul Național de Securitate care este parte din puterea executivă. Ca urmare, nu se poate considera că acest organism respectă garanțiile articolului 6. Curtea trebuie, așadar, să examineze dacă refuzul Serviciului Național de Securitate a făcut el însuși obiect al unei verificări directe din partea unei instanțe[12]. Curtea consideră că în mod clar nu a avut loc o astfel de verificare de vreme ce instanțele naționale au reținut în mod expres că un asemenea refuz, potrivit legislației naționale aplicabile, nu era supus nici unei forme de verificare pe cale judiciară. (par.40)
Curtea admite că reclamanta ocupa o funcție care îi dădea acces la informații care constituie secrete de stat. De asemenea, Curtea reamintește că, deși într-un context diferit, a reținut că există considerente legitime privind securitatea națională ce pot justifica limitări ale drepturilor consacrate în art.6 par.1 din Convenție, dar a concluzionat, de asemenea, că aceste limitări nu ar trebui să aibă ca efect împiedicarea soluționării fondului plângerii reclamantului de o instanță, conducând la o restricție disproporționată a dreptului lor de acces la o instanță[13].(par.41)
Curtea reamintește că, în cauza Tinnelly & Sons Ltd și alții și McElduff și alții, citată, companiei reclamante, care inițial fusese recomandată pentru atribuirea unui contract cu Northern Ireland Electricity Services, i s-a refuzat ulterior atribuirea contractului ca urmare a faptului că se emisese în privința sa un certificat de securitate negativ de către secretarul de stat pentru Irlanda de Nord. Contestația formulată de companie a fost respinsă de instanță. Curtea a reținut în acel caz că procedurile judiciare derulate în cauză nu au condus niciodată la o verificare deplină a bazei factual a certificatului; o asemenea verificare ar fi putut conduce la concluzia că decizia de a refuza atribuirea contractului a constituit într-adevăr “un act dispus pentru protejarea securității naționale sau pentru protecția ordinii publice”. Curtea a considerat că trebuia evaluat dacă a existat o relație rezonabilă de proporționalitate între preocupările pentru protecția securității naționale invocate de autorități și impactul pe care l-au avut mijloacele folosite în acest scop asupra dreptului companiei de acces la o instanță. Curtea a constatat că, în acea cauză, caracterul definitiv al respectivului certificat, în sensul că nu putea exista o verificare judiciară independentă a faptelor pe care el se baza, a constituit o restricție disproporționată a dreptului reclamantei de acces la o instanță[14] (par.42).
Aceste considerente au fost reiterate de Curte în cauza Devenney, citată, în care contractual de muncă al reclamantului a încetat ca urmare a emiterii unui certificate de securitate negative de secretarul de stat iar acesta nu a putut obține o verificare independent de vreun fel nici asupra temeiului emiterii acestui certificat nici asupra concedierii la care aceasta a condus[15].
Curtea concluzionează că a stabilit deja în această cauză că instanțele naționale au refuzat să analizeze motivele de fond ce au determinat refuzul acordării certificatului de securitate iar natura definitivă a acestui certificat a avut ca efect împiedicarea analizei judiciară a fondului plângerii reclamantei. Oricum, nici deciziile instanțelor naționale, în considerentele lor, nici guvernul statului pârât, în observațiile sale, care s-au referit numai la problema aplicabilității articolului 6, nu au urmărit să justifice refuzul accesului la instanță cu competență adecvată în termenii proporționalității măsurii cu scopul legitim la care s-a făcut referire, respectiv protecția securității naționale. Aceste considerente au fost considerate de Curte suficiente pentru a concluziona că a fost încălcat art.6 par.1 (par.44-45).
II. Scurte observații asupra hotărârii
Curtea a constatat în cauză încălcarea art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ca urmare a efectului combinat al inexistenței unei proceduri de contestare în fața unei instanțe independente a actului prin care s-a refuzat accesul la informații clasificate și al poziției instanței învestite cu soluționarea contestației formulate împotriva actului de eliberare din funcție, care a apreciat că nu este competentă să examineze acest refuz.
Rezultă astfel că, dacă ar fi existat posibilitatea formulării unei contestații împotriva refuzului de acces la informații clasificate care să fie analizată de o instanță independentă, Curtea ar fi analizat această procedură din perspectiva realizării unui examen efectiv al cauzei, în măsura în care reclamanta ar fi uzat de această posibilitate. Este de subliniat că noțiunea de instanță este una autonomă, nefiind necesar să fie vorba neapărat de o instanță de judecată, Curtea acceptând că această calitate o putea avea, în principiu, și organul competent potrivit legislației bulgare să soluționeze contestațiile împotriva refuzului de acordare a autorizației de acces la informații clasificate, sub condiția să fi îndeplinit exigențele impuse de Convenție, Curtea ajungând, însă, la concluzia contrară.
În cazul în care reclamanta nu ar fi uzat de această procedură, ea nu ar fi putut contesta această măsură nici în fața instanței învestite cu analiza măsurii eliberării din funcție.
Pe de altă parte, chiar în lipsa unei astfel de proceduri speciale de contestare în fața unei instanțe independente, art. 6 din Convenție nu ar fi fost încălcat dacă examinarea refuzului de acces la informații clasificate ar fi fost analizat de instanța învestită cu soluționarea contestației împotriva deciziei de eliberare din funcție.
În sfârșit, Curtea a reținut că, în principiu, trebuie ca persoana interesată să poată beneficia de o evaluare judiciară a temeiniciei unui asemenea refuz de acces la informații clasificate, respectiv a faptelor care justifică acest refuz, cu excepția cazului în care inexistența unei asemenea posibilități, care constituie o limitare a dreptului de acces la o instanță, îndeplinește criteriul proporționalității cu scopul urmărit, acela al protecției securității naționale sau a ordinii publice.
Spre deosebire de situația de fapt reținută de Curte în această cauză, în România există posibilitatea contestării refuzului de autorizare a accesului la informații clasificate ca urmare a constatării neconstituționalității sintagmei "cele care privesc apărarea și securitatea națională" cuprinsă în art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Decizia Curții Constituționale nr.302/2011)[16].
Într-o soluție de speță, s-a stabilit că, atunci când refuzul accesului la informații clasificate privește un funcționar public, competența de soluționare a contestației formulate împotriva acestui refuz aparține instanței de contencios administrativ competente să soluționeze litigiile privind funcția publică deținută[17].
În practică, s-a mai decis că termenul de contestare, în procedura contenciosului administrativ, a refuzului de a acorda autorizația de acces la informații clasificate, curge de la data comunicării deciziei, iar nu de la încunoștințarea despre existența acesteia[18].
În practica judiciară identificată, instanțele au analizat efectiv motivele de fapt ale refuzului de acordare a accesului la informații clasificate[19].
[1] Secţia a V-a, hotărârea din 21.07.2016, cererea nr. 57148/08, publicată în limba engleză la http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-164954, hotărârea este prezentată într-o formă sintetizată, care nu constituie o traducere completă a acesteia (unele fragmente sunt traduse în timp ce altele sunt doar rezumate), fiind expuse elementele esenţiale ale textului.
[2] A se vedea, între multe altele, hotărârea pronunţată în cauza Efendiyeva c. Azerbaijanului (cererea nr. 31556/03) din 25 octombrie 2007, par.39.
[3] A se vedea hotărârea pronunţată în cauza Boulois c. Luxemburgului [MC], no.37575/04, par.90, şi Ternovskis c. Letoniei (nr.33637/02), par.44, hotărârea din 29 aprilie 2014
[4] A se vedea cauza Fazliyski c. Bulgariei, nr. 40908/05, par.52, hotărârea din 16 aprilie 2013.
[5] A se vedea hotărârea pronunţată în cauza Vilho Eskelinen şi alţii c. Finlandei, par.62.
[6] A se vedea cauza Rizhamadze c. Georgiei, nr. 2745/03, par.27-28, hotărârea din 31 iulie 2007; cauza Efendiyeva, par.1; cauza Romuald Kozłowski c. Poloniei, nr. 46601/06, par.24, hotărârea din 20 ianuarie 2009; cauza Fazliyski, par.54.
[7] A se vedea cauza Vilho Eskelinen şi alţii, anterior citată, par.62 şi 63.
[8] A se vedea cauza Cvetković c. Serbiei, nr. 17271/04, par.38, hotărârea din 10 iunie 2008; cauza Romuald Kozłowski, par.24; cauza Bayer c. Germaniei, nr. 8453/04, par.38-39, hotărârea din 16 iulie 2009; cauza Fazliyski, par.55.
[9] A se vedea cauza Vilho Eskelinen şi alţii, par.64.
[10] A se vedea, între multe altele, hotărârile pronunţate în cauzele Terra Woningen B.V.c. Olandei, 17 decembrie 1996, par.52, Putter c. Bulgariei, nr. 38780/02, par.47, hotărârea din 2 decembrie 2010, şi Fazliyski, par. 57.
[11] A se vedea hotărârea pronunţată în cauza Fazliyski, par.58‑63.
[12] A se vedea, mutatis mutandis, cauza Capital Bank AD c. Bulgariei, par.104; Obermeier, par.70, I.D., par.53; şi Fazliyski, par.61.
[13] A se vedea cauza Tinnelly & Sons Ltd şi alţii şi McElduff şi alţii c. Regatului Unit, hotărârea din 10 iulie 1998, par.76, şi cauza Devenney c. Regatului Unit, nr. 24265/94, par.26, hotărârea din 19 martie 2002.
[14] A se vedea cauza Tinnelly & Sons Ltd şi alţii şi McElduff şi alţii, citată, par.76-79.
[15] A se vedea Devenney, par.27-29.
[16] Decizia nr.302 din 1 martie 2011, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.7 alin.(4), art.17 lit.f), art.20 şi art.28 alin.(1) din Legea nr.182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, precum şi ale art.5 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial nr.316 din 09.05.2011.
[17] Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Secţia de Contencios Administrativ si Fiscal, Decizia nr. 7309 din 15 noiembrie 2013, publicată la pagina web http://www.scj.ro/1093/Detalii-jurisprudenta?customQuery%5B0%5D.Key=id&customQuery%5B0%5D.Value=119469 (consultată ultima dată la 08.11.2016).
[18] Curtea de Apel Ploieşti, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dec. civ. nr.792/17.05.2016, publicată la pagina web http://www.rolii.ro/hotarari/5779b40ad4d24930839954da (consultată ultima dată la 08.11.2016).
[19] Spre exemplu, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sentința civilă nr.1426 din data de 20 mai 2015, publicată la pagina web http://www.rolii.ro/hotarari/5778d179e09028803c7a681a (consultată ultima dată la 08.11.2016) sau Curtea de Apel Constanţa, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, decizia civilă nr.2302/CA din 18 Octombrie 2012 publicată la pagina web http://www.rolii.ro/hotarari/57798c829c874158b2d73f4b (consultată ultima dată la 08.11.2016).