Cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României - O nouă hotărâre de referinţă pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în materia contravenţiilor
JurisClasor CEDO - Mai 2012, 15
Autor: Ileana Popa, Flavian Popa
Categorie: Hotărâri importante
Procedura de contestare a unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii în domeniul asigurării ordinii şi liniştii publice intră în sfera de aplicare a art. 6 CEDO sub aspect penal. Garanţiile prevăzute de acest articol, inclusiv prezumţia de nevinovăţie, sunt pe deplin aplicabile.
Este pentru prima oară când Curtea analizează echitatea unei proceduri contravenţionale în materia tulburării ordinii publice, după modificarea legislaţiei şi practicii naţionale, pe care anterior le considerase contrare art. 6 CEDO.
Curtea europeană a constatat respectarea art. 6 din Convenţie, reclamanta având posibilitatea în cadrul procedurii interne să prezinte probe pentru a răsturna prezumţia relativă de care „beneficia” procesul-verbal contestat, potrivit legislaţiei naţionale. În opinia Curţii, niciun element din dosarul cauzei nu dovedea faptul că instanţele naţionale ar fi avut idei dinainte formate cu privire la vinovăţia reclamantei.
La data de 3 aprilie 2012, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (în continuare, Curtea) a pronunţat o hotărâre în cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României (cererea nr. 23470/05)[1], similară cauzei Anghel împotriva României[2].
Prin această hotărâre, Curtea a constatat că statul român a respectat exigenţele art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare, Convenţia), în special sub aspectul respectării prezumţiei de nevinovăţie, specifică materiei penale, dar aplicabilă şi în domeniul contravenţional, în anumite condiţii.
În cererea sa adresată Curţii Europene la data de 8 iunie 2005, reclamanta a invocat, în esenţă, faptul că nu a beneficiat de un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenţie, întrucât a fost obligată de instanţele de judecată să facă proba contrară prezumţiei de legalitate şi validitate de care beneficia un proces-verbal de contravenţie, prin care îi fusese aplicată sancţiunea amenzii contravenţionale.
Situaţia de fapt
Printr-un proces-verbal întocmit de un lucrător de poliţie la data de 1 mai 2004, reclamanta a fost obligată la plata unei amenzi contravenţionale în cuantum de 70 lei, în temeiul art. 2 alin. 1 din Legea nr. 61/1991[3], pentru o faptă de tulburare a liniştii locatarilor din imobilul în care locuia. Procesul-verbal purta semnătura unui martor, U., locatar al imobilului.
Cu ocazia plângerii introduse de reclamantă la judecătorie, prin care solicita constatarea nulităţii absolute a procesului-verbal de contravenţie, cu motivarea că poliţistul nu i-a înmânat o copie a acestuia, nu i-a adus la cunoştinţă posibilitatea de a face obiecţiuni şi nu i-a solicitat să îl semneze, instanţa a constatat că reclamanta nu a formulat cereri de probe în apărare şi a respins plângerea, fără a considera necesar a audia martorul indicat în procesul-verbal.
În hotărârea din 15 iunie 2004, judecătoria a reţinut că O.G. nr. 2/2001[4] nu conţinea reguli specifice cu privire la sarcina probei şi la forţa probantă a procesului-verbal, legea permiţând judecătorului să aprecieze cu privire la valoarea acestuia ca element de probă, precum şi să prezume caracterul fondat al acestuia până la proba contrară. Conform instanţei, reclamantei îi revenea sarcina probei să prezinte probele care ar fi putut răsturna această prezumţie, ceea ce aceasta nu a făcut. Invocând dispoziţiile art. 1169 din Codul civil, instanţa a reţinut că procesul-verbal constituia proba că reclamanta a comis faptele care îi erau imputate, în absenţa unor alte elemente de probă contrare. Cu privire la motivele de nulitate invocate de reclamantă, instanţa a apreciat că acestea reprezentau motive de nulitate relativă, sancţiune care putea interveni în ipoteza în care reclamanta ar fi făcut dovada suferirii unui prejudiciu, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză.
Prin cererea de recurs, reclamanta a reluat motivele de nulitate absolută invocate în plângerea depusă la judecătorie. La termenele de judecată din 7 octombrie şi 11 noiembrie 2004, Tribunalul Bucureşti a încuviinţat reclamantei cererea de amânare motivată de faptul că era bolnavă, iar la termenul din 9 decembrie 2004, tribunalul i-a încuviinţat acesteia proba cu înscrisuri, respectiv de a depune la dosar declaraţiile extrajudiciare a doi martori, care ar fi asistat la evenimentele din 1 mai 2004. Neavând alte probe de propus, reclamanta a obţinut cuvântul pe fondul cauzei, fiind ascultată de tribunal, care s-a pronunţat la aceeaşi dată, respingând recursul. Decizia tribunalului a devenit publică la data de 17 ianuarie 2005. Rezultă din dosar că, la data de 21 decembrie 2004, reclamanta a depus la arhivă două declaraţii extrajudiciare ale martorilor U. şi C.
Făcând trimitere la cauza Anghel c. României şi la supravegherea executării acesteia efectuată de Comitetul Miniştrilor, Curtea a reţinut că guvernul român a transmis Comitetului o serie de hotărâri judecătoreşti pronunţate de diferite instanţe naţionale în perioada 2009-2010, prin care era recunoscut caracterul „penal” al procedurilor reglementate de O.G. nr. 2/2001.
De asemenea, Guvernul a depus în anexă la observaţiile prezentate în cauza de faţă, exemple din jurisprudenţa instanţelor naţionale, ulterioară hotărârii din cauza Anghel şi schimbărilor intervenite în legislaţia naţională. Potrivit acestei jurisprudenţe, tribunalele naţionale au considerat că, deşi sancţiunea închisorii contravenţionale fusese abrogată, garanţiile din art. 6 al Convenţiei în materie penală continuau a fi aplicabile în cadrul procedurilor având ca obiect contestarea unui proces-verbal de contravenţie ce viza fapte de tulburare a ordinii publice, având în vedere scopul punitiv al sancţiunii amenzii şi caracterul general al normei de drept încălcate. Instanţele respective au subliniat că, în ciuda prezumţiei de legalitate şi de temeinicie de care se „bucura” procesul-verbal de contravenţie, acestora le revenea sarcina de a verifica, în fiecare caz în parte, conţinutul actului atacat, pentru a respecta dreptul la apărare al contestatorilor.
În drept
A) Cu privire la admisibilitate
Guvernul a susţinut că art. 6 din Convenţie nu este aplicabil în cauză, având în vedere că la data faptelor, 1 mai 2004, în urma modificărilor legislative, fapta reclamantei fusese sancţionată cu amendă, neputând fi aplicată sancţiunea închisorii contravenţionale (abrogată la acea dată) sau înlocuită cu aceasta din urmă, în ipoteza neexecutării, când deveneau aplicabile dispoziţiile în materie de executare a creanţelor bugetare.
Curtea a analizat din oficiu aplicabilitatea noului criteriu de admisibilitate prevăzut de articolul 35 par. 3 lit. b) din Convenţie, în versiunea modificată. Curtea a considerat că trebuie să procedeze la analiza cauzei, în pofida valorii reduse a amenzii aplicate (17 euro), faţă de obiectul cauzei şi prin prisma respectării drepturilor omului (cu trimitere la cauzele recente, Juhas Đurić c. Serbiei[5] şi Finger c. Bulgariei[6]). Curtea a reţinut că este pentru prima oară când trebuie să analizeze aplicabilitatea art. 6 din Convenţie, sub aspect penal, unei proceduri contravenţionale în materia tulburării ordinii publice, aceasta după modificarea legislaţiei şi practicii naţionale, pe care anterior le considerase contrare articolului 6, din lipsa unor garanţii suficiente, în special cu privire la respectarea prezumţiei de nevinovăţie, pentru a proteja individul împotriva unor eventuale abuzuri din partea autorităţilor[7]. O decizie a Curţii în această materie ar oferi instanţelor naţionale principii orientative cu privire la întinderea garanţiilor de care orice persoană ar trebui să beneficieze în plan naţional atunci când riscă sancţiuni contravenţionale pentru atingeri aduse ordinii publice. Prin urmare, Curtea a considerat că nu este cazul să facă aplicarea noului criteriu de admisibilitate prevăzut anterior.
În continuare, Curtea analizează aplicabilitatea art. 6 din Convenţie în cadrul procedurii litigioase. Astfel, văzând dispoziţiile din legislaţia naţională, care nu oferă explicit caracter penal procedurii în discuţie şi care nu au decât o valoare relativă[8], fără rol decisiv, Curtea a reţinut că regula de drept încălcată în cauză de reclamantă viza menţinerea liniştii între vecini, adresându-se nu unei categorii speciale de persoane, ci tuturor cetăţenilor. În plus, amenda aplicată reclamantei nu avea drept scop acoperirea unui prejudiciu material, ci împiedicarea comiterii unor fapte similare[9], ceea ce îi conferea un caracter punitiv, care caracterizează de obicei sancţiunile penale[10].
Curtea a considerat că imposibilitatea aplicării unei sancţiuni privative de libertate nu era în sine un element determinant cu privire la stabilirea aplicării art. 6 – latura penală, întrucât modicitatea unei sancţiuni nu ar putea să înlăture caracterul penal intrinsec al unei infracţiuni[11]. Curtea a apreciat că, alături de caracterul general al dispoziţiei legale încălcate în cauză de reclamantă, scopul disuasiv şi cel punitiv al sancţiunii aplicate erau suficiente pentru a demonstra că fapta în cauză avea un caracter penal în sensul art. 6 din Convenţie, care era aplicabil.
Prin urmare, Curtea a declarat admisibil capătul de cerere formulat de reclamantă.
B) Cu privire la fondul cauzei
Asemenea Guvernului, Curtea a reţinut că nu exista niciun element care să dovedească faptul că instanţele naţionale ar fi avut idei preconcepute cu privire la vinovăţia reclamantei. Dacă este cert că, aşa cum rezulta din hotărârea judecătoriei, instanţele naţionale aşteptau ca reclamanta să aducă elemente de probă contrare faptelor stabilite de către poliţist, nu este mai puţin adevărat că această abordare era justificată de regimul juridic aplicabil în materie contravenţională, care se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă, potrivit căruia, în materie de probe, este aplicabil principiul conform căruia sarcina probei îi revine celui care pretinde ceva în faţa instanţei. Curtea a reţinut că orice sistem de drept cunoaşte prezumţii de fapt sau de drept, iar Convenţia nu se opune în principiu acestora, însă obligă statele membre, în materie penală, să nu depăşească o anumită graniţă. În particular, art. 6 par. 2 din Convenţie impune statelor să încadreze aceste prezumţii în anumite limite rezonabile, ţinând cont de gravitatea mizei pentru cel vizat şi respectând drepturile apărării[12]. Curtea a analizat în continuare dacă statul român a depăşit aceste limite în defavoarea reclamantei, utilizând cele două criterii de referinţă indicate anterior.
Astfel, cu privire la miza speţei, Curtea a reţinut că reclamantei i-a fost aplicată o amendă, care nu ar fi putut fi transformată, în caz de neexecutare, într-o sancţiune privativă de libertate (per a contrario, a se vedea cauza Anghel, citată anterior, par. 61). Referitor la drepturile apărării[13], Curtea a reţinut că reclamanta s-a limitat să depună la dosar, drept probe, înscrisuri de unde rezulta de manieră generală că existau tensiuni în imobil între aceasta şi vecinii săi. Curtea a observat că reclamanta nu a solicitat în niciun moment citarea, în vederea audierii, a persoanelor care ar fi fost martori la evenimentele din 1 mai 2004, sau a lucrătorului de poliţie care ar fi întocmit procesul-verbal contestat. Or, această posibilitate îi era oferită de lege, astfel cum rezultă din cele două hotărâri pronunţate de instanţele naţionale, în faţa cărora reclamanta a declarat că nu avea probe de administrat. În plus, deşi tribunalul i-a încuviinţat reclamantei cererea de a depune la dosar declaraţii extrajudiciare ale unor martori, rezultă că abia după pronunţarea hotărârii reclamanta ar fi depus la dosar astfel de înscrisuri.
S-a arătat că nici interpretarea literală, nici cea teleologică a art. 6 din Convenţie, nu conduc la ideea că acesta ar împiedica o persoană să renunţe, din proprie voinţă, la garanţiile oferite de acest articol, cu condiţia ca această renunţare să aibă un caracter neechivoc şi să nu vizeze un interes public important[14]. Arătând în şedinţă publică că nu dorea să fie administrate alte probe, reclamanta s-a expus în mod conştient riscului de a fi „condamnată” doar în baza elementelor de la dosar, inclusiv în temeiul procesului-verbal de contravenţie, pe care chiar ea l-a depus la instanţă, şi care se bucura de o prezumţie de temeinicie care putea fi răsturnată.
Curtea a mai constatat că instanţele care au analizat contestaţia reclamantei erau instanţe de plină jurisdicţie, care erau competente să anuleze actul contestat, în măsura în care ar fi reţinut nulitatea sau netemeinicia acestuia. De altfel, conform jurisprudenţei constante a Curţii, instanţele naţionale sunt cele care au competenţa de a interpreta legislaţia internă[15]. Curtea a reţinut că nu are drept sarcină să stabilească erorile de fapt sau de drept pretins comise de o instanţă naţională sau de a aprecia ea însăşi elementele de fapt care au condus instanţa naţională la adoptarea unei decizii. În caz contrar, Curtea ar încălca limitele atribuţiilor sale (a se vedea cauza Kemmache c. Franţei ( nr. 3), hotărârea din 24 noiembrie 1994, par. 44).
În speţă, Curtea nu a putut reţine niciun indiciu de comportament arbitrar sau de lipsă de echitate a procedurii. Faptul că instanţele naţionale, prin hotărâri motivate, au analizat motivele de nulitate invocate de reclamantă şi au considerat că acestea nu atrăgeau nulitatea procesului-verbal, în sensul dorit de reclamantă, nu este suficient pentru a pune la îndoială echitatea procedurii în cauză sau, mai concret, respectarea dreptului acesteia de a beneficia de prezumţia de nevinovăţie.
Prin urmare, Curtea a concluzionat în sensul că art. 6 din Convenţie a fost respectat.
Notă:
În primul rând, este de reţinut că, în prezenta cauză, Curtea europeană a apreciat că nu sunt întrunite condiţiile pentru a face aplicarea noului criteriu de admisibilitate prevăzut de art. 35 par. 3 lit. b) din Convenţie[16], deşi, la prima vedere, problema ridicată de reclamantă nu sugera că aceasta ar fi suferit un prejudiciu important. Cu toate acestea, având în vedere importanţa cauzei din perspectiva mai amplă a sferei de aplicare a garanţiilor instituite de art. 6 din Convenţie - componenta sa penală, în domeniul contravenţiilor, Curtea a folosit această ocazie pentru a pronunţa o hotărâre de principiu, care să ofere magistraţilor naţionali liniile orientative necesare pentru a stabili întinderea acestor garanţii.
De altfel, Curtea continuă demersul său în această direcţie iniţiat prin pronunţarea hotărârii de condamnare a României în cauza Anghel c. României, citată anterior. În acelaşi sens, nu trebuie omise argumentele Curţii redate în hotărârea din cauza Albert c. României[17] şi în deciziile din cauzele Neaţă c. României[18] şi Ioan Pop c. României[19].
De asemenea, în materia contravenţiilor prevăzute şi sancţionate de legislaţia rutieră, recent Curtea a respins ca inadmisibile cererile formulate de o serie de reclamanţi cu privire la proceduri interne de contestare a unor procese-verbale de contravenţie, constatând că instanţele naţionale au respectat toate garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie în materie penală. Ne referim la decizia din 13 martie 2012 pronunţată în cauza Haiducu şi alţii c. României[20]. În aceste cauze reunite, Curtea a reamintit că, în materia circulaţiei rutiere, prevederile art. 6 par. 2 din Convenţie nu se opun aplicării unui mecanism care ar instaura o prezumţie relativă de conformitate a procesului-verbal cu realitatea, prezumţie fără de care ar fi practic imposibil să sancţionezi încălcările legislaţiei în materie de circulaţie rutieră, intrând în competenţa poliţiei. Ceea ce este important este ca sistemele de drept care aplică aceste prezumţii, de fapt sau de drept, să conţină garanţii care să constituie limite ale aplicării acestor prezumţii, Curţii revenindu-i doar rolul de a verifica respectarea acestor limite, în fiecare caz în parte.
Revenind la analiza hotărârii din cauza Nicoleta Gheorghe, constatăm că aceasta nu aduce noutăţi în ceea ce priveşte criteriile utilizate de Curte pentru a aprecia cu privire la aplicabilitatea art. 6 din Convenţie în domeniul contravenţiilor.
Plecând de la raţionamentul Curţii europene, reamintim că, odată stabilită aplicabilitatea art. 6 în cauza concretă, este de o importanţă crucială ca instanţele de judecată care sunt sesizate cu soluţionarea unor plângeri împotriva unor procese-verbale de contravenţie, să acorde petenţilor în mod efectiv posibilitatea de a propune probe prin care să aducă dovada contrară celor reţinute de agentul constatator şi de a-şi prezenta argumentele în apărare, în cadrul unei proceduri contradictorii. Nu mai puţin important este faptul că, pentru a nu se aduce atingere art. 6 din Convenţie, orice decizie a instanţei naţionale de a respinge anumite cereri în apărare sau de a acorda relevanţă unei anumite probe în defavoarea alteia, trebuie să fie temeinic motivată, în caz contrar intervenind arbitrarul[21].
[1] Hotărârea va rămâne definitivă în condiţiile art. 44 par. 2 din Convenţie.
[2] CEDO, hotărârea din 4 octombrie 2007.
[3] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 18 august 2000.
[4] Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001.
[5] CEDO, cererea nr. 48155/06, hotărârea din 7 iunie 2011, par. 56-58.
[6] CEDO, cererea nr. 37346/05, hotărârea din 10 mai 2011, par. 74-77.
[7] A se vedea cauza Anghel, citată anterior, par. 69.
[8] A se vedea cauzele Öztürk c. Germaniei, hotărârea din 21 februarie 1984, par. 52 şi Ezeh şi Connors c. Regatului Unit, hotărârea Marii Camere din 9 octombrie 2003, par. 120.
[9] A se vedea cauzele Bendenoun c. Franţei, hotărârea din 24 februarie 1994, par. 47, şi Ziliberberg c. Moldovei, cererea nr. 61821/00, hotărârea din 1 februarie 2005, par. 33.
[10] A se vedea cauzele Öztürk, citată anterior, par. 53; A.P., M.P. şi T.P. c. Elveţiei, hotărârea din 29 august 1997, par. 41 şi Ziliberberg, citată anterior, par. 34.
[11] A se vedea cauzele Öztürk, citată anterior, par. 53; Kadubec c. Slovaciei, hotărârea din 2 septembrie 1998, par. 52; Ziliberberg, citată anterior, par. 34 in fine şi Lauko c. Slovaciei, hotărârea din 2 septembrie 1998, par. 58.
[12] A se vedea cauzele Salabiaku c. Franţei, hotărârea din 7 octombrie 1988, par. 28 şi Telfner c. Austriei, hotărârea din 20 martie 2001, par. 16.
[13] A se vedea Carla Alexandra Anghelescu, Dreptul de a solicita şi obţine audierea martorilor ca garanţie procedurală a drepturilor la un proces echitabil, Revista Forumul Judecătorilor nr. 3/2011, p. 174-191.
[14] A se vedea cauzele Håkansson şi Sturesson c. Suediei, hotărârea din 21 februarie 1990, par. 66 şi Kwiatkowska c. Italiei, decizia din 30 noiembrie 2000.
[15] A se vedea cauzele de referinţă Tejedor García c. Spaniei, hotărârea din 16 decembrie 1997, par. 31 şi Garcίa Ruiz c. Spaniei, hotărârea Marii Camere din 21 ianuarie 1999, par. 28.
[16] Potrivit acestui criteriu, „Curtea declară inadmisibilă orice cerere individuală, introdusă în virtutea art. 34, atunci când ea consideră că reclamantul nu a suferit niciun prejudiciu important, cu excepţia cazului în care respectarea drepturilor omului garantate prin Convenţie şi Protocoalele sale impune o examinare a fondului cererii, şi cu condiţia de a nu respinge din acest motiv nicio cauză care nu a fost examinată corespunzător de o instanţă naţională”. Pentru o decizie recentă în care s-a făcut aplicarea acestui criteriu, a se vedea cauza Liga Portuguesa de Futebol Profissional c. Portugaliei, cererea nr. 49639/09, decizia de inadmisibilitate din 27 aprilie 2012.
[17] CEDO, hotărârea din 16 februarie 2010.
[18] CEDO, decizia din 18 noiembrie 2008.
[19] CEDO, decizia din 28 iunie 2011. Pentru o prezentare a acestei decizii, a se vedea Alexandra Neagu, Controversa aplicabilităţii art. 6 CEDO în materia contravenţiilor rutiere tranşată în decizia de inadmisibilitate din cauza Ioan Pop împotriva României, JurisClasor CEDO, Septembrie 2011, www.hotararicedo.ro.
[20] CEDO, comitetul de trei judecători, cererea nr. 7034/07, Marius Haiducu c. României şi alte 16 cereri.
[21] A se vedea cauza Anghel, citată anterior, par. 62-65. În acelaşi sens, dar din perspectiva obligaţiei generale de motivare a hotărârii, a se vedea cauza Albert, citată anterior, par. 37-41.